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? ? 近年來(lái)，我國很多地方通過(guò)設立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP獎補資金等方式推進(jìn)了環(huán)保PPP模式的發(fā)展，環(huán)保PPP模式的項目數量和金額都得到快速增長(cháng)。根據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年12月，各行業(yè)PPP項目數前三位分別是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，其中污染防治與綠色低碳項目數量為3979個(gè)、投資額4.1萬(wàn)億元，分別占PPP綜合信息平臺項目庫的55.8%、38.0%。
? ? 環(huán)保PPP模式能夠解決環(huán)保項目所面臨的融資難、到位難、管理效率低下等問(wèn)題，加大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。為促進(jìn)我國環(huán)保PPP模式的良性發(fā)展，筆者認為，應關(guān)注以下五方面問(wèn)題。
? ? 第一，要理性看待PPP模式適用范圍，防止出現泛化和碎片化的現象。按照具體服務(wù)對象，環(huán)保PPP模式可以分為單一項目、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、區域或流域環(huán)境保護三大類(lèi)。目前，我國在環(huán)保領(lǐng)域普遍采用的是單一項目，如大型污水處理廠(chǎng)的PPP模式等，而PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復基金，也已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)。未來(lái)，環(huán)保PPP的發(fā)展模式應該從單體環(huán)境治理項目向綜合性的區域或流域環(huán)境保護轉變。綜合性的區域或流域環(huán)境保護模式是將整個(gè)區域或流域的環(huán)境保護，通過(guò)類(lèi)似項目捆綁、協(xié)同設施規劃與投資建設管理等方式，將區域內分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈整合成為一個(gè)大項目。通過(guò)復合產(chǎn)業(yè)鏈設計，能夠增加整個(gè)項目包的總收益，使原來(lái)并不盈利的環(huán)保項目盈利，同時(shí)，還能促進(jìn)流域內環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈的高、中、低利潤項目共同發(fā)展。
? ? 但是，在綜合性轉變過(guò)程中，要避免泛化和碎片化的現象發(fā)生。PPP泛化現象是把無(wú)關(guān)的項目強加進(jìn)來(lái)，這會(huì )增加社會(huì )資本實(shí)施的難度。碎片化是對PPP項目進(jìn)行過(guò)度分割的現象，比如一個(gè)項目被分為不同的部分并采取不同的方式，這將導致產(chǎn)業(yè)鏈的上下環(huán)節被拆散等，不利于系統集成實(shí)現整體績(jì)效水平的提高。PPP模式并非適用于所有環(huán)保項目，其適用與否取決于項目的技術(shù)復雜性、收費難易程度、生產(chǎn)或消費規模、設施設備要求等自身屬性。因此，應理性看待PPP模式適用范圍。
? ? 第二，要激活社會(huì )資本的活力。PPP模式是政府公共資本與私人資本的合作，這種合作應當是一種平等主體間的私法意義上的合作關(guān)系。但是，政府掌握公共權力的現實(shí)可能會(huì )導致私人資本的合法權益無(wú)法得到應有保障。這種情況在環(huán)保PPP項目發(fā)展中同樣存在。對于社會(huì )資本而言，環(huán)保企業(yè)相比其他行業(yè)，在規模、融資上都沒(méi)有優(yōu)勢。但從環(huán)保項目看，很多地方環(huán)保項目的前期準備不足，有的項目甚至在準備階段就不到位，加之政府在規劃、可行性研究論證、財政承受力招標程序、文件合同等方面的不規范操作，增加了項目風(fēng)險。環(huán)保PPP項目一般周期在20～30年，具有周期長(cháng)的特點(diǎn)，這就進(jìn)一步加大了地方政府違約、法律變更等風(fēng)險。這些因素的存在都影響了社會(huì )資本參與的積極性。因此，環(huán)保PPP模式應該維持好政府公共資本與私人資本各自權益之間的平衡，通過(guò)制度安排使政府公共資本與私人資本實(shí)現雙贏(yíng)。
? ? 第三，環(huán)保PPP模式良性發(fā)展要根據項目選擇適合的回報機制。環(huán)保領(lǐng)域中，政府付費類(lèi)項目通常采用的是“可用性 績(jì)效付費”回報機制。在這種方式中，可用性付費是以項目竣工驗收合格、建設可用性績(jì)效指標向社會(huì )資本逐年支付;而運營(yíng)維護績(jì)效付費是按照運營(yíng)維護績(jì)效、考核結果來(lái)支付的。在實(shí)踐中，部分環(huán)保PPP項目的“可用性 績(jì)效付費”的回報機制出現了可用性付費占比大而運營(yíng)績(jì)效付費占比微乎其微的現象，這增加了PPP項目由政府兜底的風(fēng)險。環(huán)保PPP模式實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是保護環(huán)境，因此，PPP模式應該強化按效付費的機制，通過(guò)可用性付費比例的降低和運維績(jì)效付費比例的提高，來(lái)改變“重建設、輕運營(yíng)”的局面。與此同時(shí)，也要充分考慮項目是否具備實(shí)行績(jì)效掛鉤的抓手。
? ? 第四，要增強對專(zhuān)業(yè)運營(yíng)的關(guān)注。PPP模式的核心是通過(guò)優(yōu)化SPV(為實(shí)施PPP項目而設立的特殊項目公司)的治理結構，使SPV能夠對提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)負責，從而提高專(zhuān)業(yè)化水平。但是，從我國目前環(huán)保PPP模式的發(fā)展看，重建設輕運營(yíng)的問(wèn)題普遍存在。目前，對環(huán)保PPP關(guān)注點(diǎn)往往是項目的融資、施工等方面。為了環(huán)保PPP模式的長(cháng)遠發(fā)展，應該將關(guān)注點(diǎn)集中在運營(yíng)上。對于企業(yè)而言，應該增加對運營(yíng)的關(guān)注，在保證運維質(zhì)量的前提下控制運維成本。對于政府而言，要充分考慮因環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節利益分配失衡導致的環(huán)保設施運營(yíng)類(lèi)企業(yè)回報率下降的問(wèn)題，因為這關(guān)系PPP項目能否實(shí)現預期的環(huán)境功能。因此，相關(guān)部門(mén)要加強環(huán)境監測和監管。
? ? 第五，要關(guān)注最低需求風(fēng)險的分擔。最低需求風(fēng)險衡量的是公共服務(wù)的實(shí)際需求與預期需求的滿(mǎn)足程度，一旦形成很可能直接導致政府付費風(fēng)險。以污水處理為例，此類(lèi)PPP項目一般約定基本水量，但是，由于項目的頂層設計是地方政府做的，因此，相應的風(fēng)險也由政府承擔。而隨著(zhù)PPP合作范圍不斷擴大、模式持續創(chuàng )新、競爭逐漸加劇，最低需求風(fēng)險也出現了從政府向社會(huì )資本轉移的現象。PPP風(fēng)險分配應按照“由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔相應風(fēng)險”、“承擔的風(fēng)險程度與所得回報相匹配”、“承擔的風(fēng)險要有上限”三原則來(lái)進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔。同時(shí)，要充分考慮項目的差異性，如單體污水處理廠(chǎng)PPP項目和廠(chǎng)網(wǎng)一體化項目就不能采取完全相同的風(fēng)險分擔機制。此外，政府和社會(huì )資本承擔風(fēng)險的能力、承擔風(fēng)險一方提出的要求、績(jì)效能否清晰考核等，都是需要考慮的因素。作者單位：中共遼寧省委黨校
