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? ? 據悉，截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬(wàn)個(gè)，計劃投資額16.3萬(wàn)億元，已落地項目投資額3.3萬(wàn)億元，覆蓋19行業(yè)，但民營(yíng)資本的參與率不足。近日，財政部、住房城鄉建設部、農業(yè)部、 環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》。通知旨在進(jìn)一步規范污水、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)運行，提高政府參與效率，充分吸引社會(huì )資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。該通知的出臺有利于鼓勵社會(huì )資本特別是民營(yíng)資本參與到PPP項目投資中來(lái)，有利于避免我國大力推動(dòng)基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì )資本合作的模式以來(lái)，出現的以“明股實(shí)債、保底承諾和建設-移交(Build—Transfer)為運作方式”的“偽PPP ”。財政部明確對一些地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位通過(guò)不規范的政府和社會(huì )資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)等形式違法違規融資的行為，要繼續加強監管、依法問(wèn)責并公開(kāi)曝光。那么作為民營(yíng)資本在積極參與污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP 項目的同時(shí)該如何識別和防止“偽PPP ”?
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? ? “偽PPP ”具有那些特征
? ? 1、明股實(shí)債的“偽PPP”
? ? 明股實(shí)股按照字面意思解釋是：表面看股權投資，實(shí)質(zhì)上是債權投資。這種投資方式雖然形式上是以股權的方式投資于被投資企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性?xún)陡兜墓潭ǖ谋１炯s定。在PPP 領(lǐng)域中，政府或者地方政府成立的平臺公司承諾給予引入的社會(huì )資本一定的利息或在一定期限內承諾回購股權，這就相當于貸款，就屬于以入股的名義發(fā)放債券，是典型的“明股實(shí)債”。
? ? 例如今年2月，財政部辦公廳致函湖北省財政廳，要求核查武漢市軌道交通8號線(xiàn)一期PPP項目不規范操作問(wèn)題。該項目采購標的為“武漢地鐵股權投資基金”中的優(yōu)先級出資人。在基金結構中，社會(huì )資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級出資人;武漢地鐵集團有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級出資人。預成交結果還顯示，預成交資本金財務(wù)內部收益率是按照中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準利率下浮3%，浮動(dòng)利率。該項目即是由政府承諾予以固定回報，存在明股實(shí)債問(wèn)題的“偽PPP”。
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? ? 2、BT項目類(lèi)的“偽PPP”
? ? BT(Build Transfer)，即“建設—移交”。BT是偽PPP”的另一種形式，BT形式下工程時(shí)間較短，一般3-5年，但PPP項目因有涵蓋整個(gè)項目的生命周期一般在10年甚至更長(cháng)的時(shí)間。財政部曾在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》中規定，對采用建設-移交(BT)方式的項目，不予受理其示范項目申請，這主要是因為BT項目屬于短期合作，并不具備長(cháng)期契約的許多特點(diǎn)。
? ? 3、非PPP模式范圍的項目
? ? 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2015〕42號)第一條規定：“政府和社會(huì )資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關(guān)系，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付相應對價(jià)，保證社會(huì )資本獲得合理收益”。PPP項目需要具備的首要特點(diǎn)是，以改善基礎設施建設和公共服務(wù)供給為根本目的，在滿(mǎn)足公共需求的前提下，依照使用者付費原則，由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護等工作，兼顧私人資本的盈利性。
? ? 4、簽約主體不合格的“偽PPP”
? ? 簽約主體不合格包含政府一方主體不合，也包括社會(huì )資本一方的不合格。政府一方不合格主要體現在，作為PPP項目代表政府一方簽約的不是政府或政府指定的相關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位，而是該政府下屬的國有企業(yè)或者融資平臺;社會(huì )資本一方不合格體現在，簽約的社會(huì )資本是該地方政府所屬的國有企業(yè)或融資平臺。財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》第二條指出：本指南所稱(chēng)社會(huì )資本是指已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè);第十條 .......政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。第二十一條 確認談判完成后，項目實(shí)施機構應與中選社會(huì )資本簽署確認談判備忘錄......公示期滿(mǎn)無(wú)異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實(shí)施機構與中選社會(huì )資本簽署。目前法律法規未對本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)在外地以社會(huì )資本身份進(jìn)行投資的限制。
? ? 此外，“偽PPP”的類(lèi)型還有固定回報、回購安排、未進(jìn)行物有所值評價(jià)和財政承受能力論證、未按照政府采購規定進(jìn)行采購等形式。
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? ? 污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP要求
? ? 1、嚴格按規定操作
? ? 關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》中要求在污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式時(shí)除嚴格執行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2015〕42號)等相關(guān)規定。還應認真貫徹落實(shí)污水、垃圾處理領(lǐng)域各項行業(yè)管理規范、技術(shù)標準和相關(guān)稅費政策。嚴格合同管理，相關(guān)合同文本中應明確有關(guān)績(jì)效考核、按效付費條款，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
? ? 2、政策、財政支持
? ? 各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉型，以運營(yíng)補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類(lèi)財政資金的整合力度，涉農資金整合中充分統籌農村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，擴大規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，形成資金政策合力，優(yōu)先支持民營(yíng)資本參與的項目。
