? ? 生活垃圾處理是現代社會(huì )人類(lèi)生活的剛性需求，垃圾是否得到清潔化處理，是現代文明的重要標志。垃圾清潔化處理是生態(tài)文明建設的基本要素。垃圾得不到較好處理，生態(tài)文明就是空話(huà)，美麗中國也沒(méi)法落地。
? ? 當前，垃圾處理仍是民生領(lǐng)域的短板，生態(tài)環(huán)境保護的弱項。垃圾得不到妥善處理，成為一些地方環(huán)境污染的源頭，精準脫貧的制約因素，以及群體性事件的來(lái)源。
? ? 城鎮垃圾焚燒發(fā)電是人口較多的城鎮（縣城及以上行政區）生活垃圾處理的主要方式，是城鎮生態(tài)環(huán)境保護的重要措施。面向新時(shí)代生態(tài)文明建設，城鎮生活垃圾焚燒發(fā)電需在新時(shí)代新起點(diǎn)上明確新的發(fā)展戰略，開(kāi)啟新的歷史征程。
? ? 1垃圾焚燒發(fā)電戰略思路和總體目標
? ? 我國生活垃圾焚燒發(fā)電裝機規模和垃圾處理量居于世界首位。截至2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個(gè)，分布在除青海、西藏、新疆以外的28個(gè)?。▍^、市）的23個(gè)省會(huì )城市、113個(gè)地級城市、74個(gè)縣城，并網(wǎng)裝機容量543萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時(shí)，年垃圾處理量超過(guò)8000萬(wàn)噸，占全國城鎮（縣城及以上，不含農村）生活垃圾清運量的比重超過(guò)30%；
? ? 截至2017年6月份，合計投產(chǎn)項目296個(gè)，裝機容量624.8萬(wàn)千瓦，預計到2017年底，裝機容量將達到680萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量超過(guò)350億千瓦時(shí)，年垃圾處理量超過(guò)1.05億噸，占全國城鎮垃圾清運量的比重超過(guò)35%。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電主要與城鎮生活垃圾清運量直接相關(guān)，與人口、城鎮化率以及地區GDP、財政收入等保持正相關(guān)性。人口規模、人口密度以及城鎮化率決定了可用于焚燒發(fā)電的垃圾量，一般情況下每天至少300噸垃圾量是項目建設的基本資源條件，一定區域內至少集中居住30萬(wàn)人口。地區GDP、人均GDP、財政收入等衡量地方財力的指標，決定著(zhù)地方政府對垃圾處理費的承受能力。
? ? 目前垃圾焚燒發(fā)電項目的收入來(lái)源主要是兩部分，一部分是國家電量補貼資金收入，國家對垃圾焚燒發(fā)電給予每千瓦時(shí)0.65元的優(yōu)惠電價(jià)，超過(guò)本省份燃煤脫硫標桿電價(jià)的部分，由本地區負擔0.10元，剩下的納入國家可再生能源電價(jià)附加補貼資金，另一部分是地方政府的垃圾處理費收入。
? ? 根據區域位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等，可將垃圾焚燒發(fā)電布局劃分為東、中、西部三個(gè)區域。
? ? 目前垃圾焚燒發(fā)電主要集中在東部地區，即京、津、滬、魯、蘇、浙、粵、閩、瓊9?。▍^、市），該地區人口集中、GDP較高、地方財政狀況較好。2016年?yáng)|部地區裝機容量369.6萬(wàn)千瓦，占全國的68.1%，發(fā)電量218億千瓦時(shí)，垃圾處理量約5850萬(wàn)噸。浙江、江蘇、廣東、山東、福建五省位居前五，浙江最多，為99萬(wàn)千瓦；
? ? 中部地區包括黑、吉、遼、晉、冀、鄂、豫、皖、湘、贛10省，裝機容量111萬(wàn)千瓦，占全國的20.4%，發(fā)電量50億千瓦時(shí)，垃圾處理量約1340萬(wàn)噸。其中，安徽省最多，為28.6萬(wàn)千瓦。
? ? 西部地區包括蒙、云、貴、川、渝、桂、甘、陜、寧等12?。▍^、市），裝機容量62.4萬(wàn)千瓦，占全國的11.5%，發(fā)電量30億千瓦時(shí)，垃圾處理量約810萬(wàn)噸，青海、西藏、新疆3省區沒(méi)有垃圾焚燒發(fā)電項目。
? ? 根據黨中央全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的總體部署，到2035年，基本實(shí)現社會(huì )主義現代化，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實(shí)現。作為垃圾處理的重要方式，垃圾焚燒發(fā)電應根據黨中央總體部署，明確今后的發(fā)展戰略和路線(xiàn)圖，明確發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)、重大布局和重要措施，明確垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和道路。
? ? 通過(guò)焚燒發(fā)電處理的垃圾量主要取決于人口規模和城鎮化率。根據“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃，到2020年城鎮生活垃圾清運量達到4.0億噸。
? ? 2016年我國人口13.8億，根據研究機構預測，到2030年人口達到峰值，約14.5億人，此后人口規?；颈３址€定；城鎮化率是國家現代化的重要標志，2016年我國城鎮化率約57%，根據現代化國家城鎮化率的一般標志，到2035年基本實(shí)現社會(huì )主義現代化、邁入發(fā)達國家行列時(shí)，城鎮化率應達到相當的比率，根據研究機構預測，到2020年城鎮化率為60%，2030年為70%，預測2035年城鎮化率達到75%，此后城鎮化率將趨于平穩。按照社會(huì )主義現代化建設的部署，國家實(shí)力不斷增強，各級財政對城鎮垃圾處理費的承受能力也將持續增強。
? ? 根據以上預測，初步估算到2035年城鎮生活垃圾清運量約5.5億噸，由人口和城鎮化率預測來(lái)看，2035年后的未來(lái)垃圾清運量變化不大。按照75%比率估算，通過(guò)焚燒發(fā)電處理的垃圾量達到4.1億噸，并將長(cháng)期保持穩定。
? ? 根據2035年垃圾焚燒發(fā)電處理垃圾量的峰值，結合我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段及生態(tài)環(huán)境任務(wù)，當前及未來(lái)我國生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展的思路是，全面貫徹黨的十九大精神，牢固樹(shù)立習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，按照中央全面建設社會(huì )主義現代化國家的總體部署，將垃圾焚燒發(fā)電作為生態(tài)文明建設的重要內容，作為美麗中國的重要標志，作為供給側結構性改革的重要措施，以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，明確2025年和2035年兩步走路線(xiàn)圖，著(zhù)重解決鄰避效應和污染物排放兩大問(wèn)題，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，完善政策措施，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電在垃圾無(wú)害化減量化資源化利用的基礎上，加快形成綠色清潔、環(huán)境友好、技術(shù)先進(jìn)、創(chuàng )新開(kāi)放的清潔化現代化國際化新型產(chǎn)業(yè)。
? ? 生活垃圾焚燒發(fā)電總體目標是，到2035年垃圾焚燒發(fā)電處理垃圾能力超過(guò)4.1億噸，垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展規模達到峰值，生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)成為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的排頭兵，成為新能源領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)。生活垃圾焚燒發(fā)電與社會(huì )主義現代化和美麗中國相適應，與城鎮建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚相適應，與良好的大氣、土壤、水環(huán)境相適應，與人民群眾日益增長(cháng)的生活水平及生態(tài)需求相適應。
? ? 2垃圾焚燒發(fā)電兩步走路線(xiàn)圖
? ? 根據社會(huì )主義現代化建設總體部署、人口及城鎮化發(fā)展等趨勢，新時(shí)代城鎮生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展分為兩個(gè)階段：
? ? 第一個(gè)階段，從2017年到2025年。垃圾焚燒發(fā)電快速發(fā)展時(shí)期。
? ? 在此期間，垃圾焚燒發(fā)電重大制約因素得到有效治理，垃圾處理過(guò)程中不平衡不充分的問(wèn)題得到基本解決，基本形成有利于垃圾焚燒發(fā)電的社會(huì )環(huán)境和條件。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電清潔化發(fā)展達到國際先進(jìn)水平，每個(gè)項目都成為當地環(huán)境保護的亮點(diǎn)工程、公共教育基地。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)進(jìn)入可持續現代化發(fā)展軌道，大型專(zhuān)業(yè)化企業(yè)引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，行業(yè)集中度逐步提高，形成較大的行業(yè)規模。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)啟動(dòng)走出去，到國外開(kāi)發(fā)建設項目。
? ? 在省會(huì )城市基本布局垃圾焚燒發(fā)電項目的基礎上，地級市加快普及布局，具備條件的縣級市或縣開(kāi)始項目建設。在優(yōu)化東部地區9?。ㄊ校├贌l(fā)電布局、穩步擴大建設規模的同時(shí)，加快啟動(dòng)人口較多、城鎮化率快速提升的中部地區10省垃圾焚燒發(fā)電布局，加快發(fā)展進(jìn)程。
? ? 在西部地區12?。▍^、市）的人口密集區，特別是四川、重慶等人口較多的西南省份，啟動(dòng)項目建設。
? ? 初步預測，到2025年垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將超過(guò)1500萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量超過(guò)880億千瓦時(shí)，年處理垃圾約2.6億噸，占年垃圾清運量的比重超過(guò)60%，形成4000億規模的現代化產(chǎn)業(yè)。
? ? 2017-2025年均新增裝機容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦，年均新增垃圾處理量約2000萬(wàn)噸。
? ? 到2025年，東部地區裝機容量預計達到750萬(wàn)千瓦，中部地區約450萬(wàn)千瓦，西部地區約300萬(wàn)千瓦。
? ? 第二個(gè)階段，從2025年到2035年。垃圾焚燒發(fā)電穩定發(fā)展時(shí)期。
? ? 在此期間，人口規模達到峰值，城鎮化率趨于平穩。與此相適應，國內垃圾焚燒發(fā)電逐漸趨于飽和，形成比較穩定的產(chǎn)業(yè)規模。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)具備國際競爭能力，走出國門(mén)、走向世界，為周邊國家及世界其他國家建設運營(yíng)垃圾焚燒發(fā)電項目，取得明顯進(jìn)展。
? ? 到2035年，具備條件的縣城以上行政區基本建成垃圾焚燒發(fā)電項目，實(shí)現穩定運行。初步預測：
? ? 到2035年垃圾焚燒發(fā)電裝機容量約2200萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約1350億千瓦時(shí)，年處理垃圾約4.1億噸，占年垃圾清運量的比重超過(guò)75%，形成6000億規模的現代化產(chǎn)業(yè)。
? ? 2025-2035年均新增裝機容量約70萬(wàn)千瓦，年均新增垃圾處理量約1500萬(wàn)噸。
? ? 到2035年，預計東部地區裝機容量預計達到950萬(wàn)千瓦，中部地區約810萬(wàn)千瓦，西部地區約440萬(wàn)千瓦。
? ? 3須解決鄰避效應和部分項目排放不達標兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
? ? 當前，鄰避問(wèn)題和部分項目污染物排放不達標，是垃圾焚燒發(fā)電可持續發(fā)展面臨的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題得不到徹底解決，垃圾焚燒發(fā)電無(wú)法前進(jìn)，我國垃圾處理問(wèn)題永遠走不出困境。
? ? 新時(shí)代垃圾焚燒發(fā)電實(shí)施綠色發(fā)展戰略，履行好歷史使命，必須盡快妥善解決這兩個(gè)問(wèn)題。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電項目鄰避問(wèn)題，公眾關(guān)注度較高，容易引起群體性事件。垃圾焚燒發(fā)電作為人口密集區處理垃圾的主要方式，是現代社會(huì )運行的必需品，與每家每戶(hù)必須有一間衛生間，是一樣的道理。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生鄰避問(wèn)題的原因，主要是項目選址不科學(xué)不規范，項目選址管理不一致不統一，以及對項目周邊人群及社會(huì )公眾溝通不夠。
? ? 規劃選址相關(guān)主管部門(mén)已出臺了一系列垃圾處理設施選址的制度規范，實(shí)際上落實(shí)和執行不夠。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域涉環(huán)保鄰避問(wèn)題引起了國家高度重視，相關(guān)部門(mén)正在研究制定防范化解鄰避問(wèn)題的系統性政策措施，一攬子解決鄰避問(wèn)題。垃圾焚燒發(fā)電從根本上解決鄰避問(wèn)題，面臨著(zhù)難得的歷史性機遇。要從防范化解重大風(fēng)險的高度，將解決垃圾焚燒發(fā)電鄰避問(wèn)題納入其中，通過(guò)中央地方、社會(huì )各界的共同努力，形成防范化解垃圾焚燒發(fā)電鄰避問(wèn)題的長(cháng)效機制，使鄰避問(wèn)題不再成為制約因素。
? ? 提前做好項目選址工作。對于擬規劃新建的垃圾焚燒發(fā)電項目，須提前做好項目規劃選址，并做好選址公開(kāi)及綜合空間管控等，就像核電廠(chǎng)址保護一樣，做好5年甚至更長(cháng)時(shí)間的保護。規劃選址主管部門(mén)應在生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準等規范的基礎上，進(jìn)一步明確相關(guān)要求，對于項目選址提前公開(kāi)等工作，出臺可操作性的措施及考核要求。強化信息公開(kāi)和群眾溝通工作，信息公開(kāi)及時(shí)透明。
? ? 當前少數已投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目污染物排放不達標，已成為不可回避的事實(shí)。作為環(huán)保和新能源項目，垃圾焚燒發(fā)電污染物排放都應該達標。少數項目不達標，是對整個(gè)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的傷害，是對環(huán)境保護這個(gè)神圣稱(chēng)呼的羞辱，嚴重損害人民群眾的信心，特別是在當前鄰避效應仍然明顯的情況下，個(gè)別項目單位不負責任、污染物排放超標，很容易轉化為對行業(yè)整體的不信任。
? ? 近年來(lái)，環(huán)境保護部門(mén)制定了一系列措施，加強對垃圾焚燒發(fā)電污染物排放監管和處罰，特別是強制全國所有垃圾焚燒發(fā)電項目于今年9月30日前安裝污染物排放自動(dòng)監控設備，與環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，并在廠(chǎng)區門(mén)口或者便于公眾查看的顯著(zhù)位置設立電子顯示板向社會(huì )公布6項指標。
? ? 對于污染物排放不達標項目，應按照相關(guān)法律法規規定予以處罰。垃圾焚燒發(fā)電是特許經(jīng)營(yíng)的市政公共設施，是享受地方政府財政和國家補貼資金支持的，運行不好、污染物排放超標的，應收回特許經(jīng)營(yíng)權，清理整頓行業(yè)發(fā)展秩序。
? ? 4垃圾焚燒發(fā)電可持續健康發(fā)展政策措施建議
? ? 為促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電可持續健康發(fā)展，更好地發(fā)揮清潔化處理垃圾的作用，保護城鄉生態(tài)環(huán)境，國家有關(guān)部門(mén)應出臺相應的政策措施，主要是：
? ? 編制城鎮生活垃圾焚燒發(fā)電中長(cháng)期發(fā)展規劃。
? ? 相關(guān)部門(mén)指導各?。▍^、市）編制到2035年的垃圾焚燒發(fā)電中長(cháng)期規劃，對當地的人口、城鎮化發(fā)展等進(jìn)行深入研究論證，提出到2035年本地區垃圾焚燒發(fā)電垃圾處理量、裝機容量、發(fā)電量等目標，并提出到2025年、到2035年兩個(gè)階段的目標。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電中長(cháng)期規劃做好與城鄉建設規劃、能源發(fā)展規劃等其他規劃的銜接。強化公開(kāi)，在規劃階段向社會(huì )公眾公開(kāi)規劃，在項目核準階段公開(kāi)項目申請報告及核準文件、環(huán)境影響評價(jià)報告及環(huán)評批復文件等，在項目建設階段公開(kāi)項目建設信息、環(huán)保設施“三同時(shí)”及驗收情況等。
? ? 做好生活垃圾焚燒發(fā)電項目規劃選址。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電中長(cháng)期規劃應確保嚴肅性，納入規劃的項目才能開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)等工作，規劃內項目享受PPP政策及各級政府扶持資金支持。不納入規劃的項目，由項目所在地解決項目電量補貼。發(fā)揮規劃對項目選址的促進(jìn)作用，納入規劃的項目，必須提前數年公開(kāi)項目規劃選址，做好選址相關(guān)工作，接受社會(huì )公眾監督。國家規劃選址部門(mén)制定出臺垃圾焚燒發(fā)電項目規劃選址的監督和考核文件，督促地方做好相關(guān)工作。
? ? 加強生活垃圾焚燒發(fā)電項目監測評價(jià)。
? ? 有關(guān)部門(mén)加強項目運行及污染物排放情況的監測，重點(diǎn)監測發(fā)電量、上網(wǎng)電量、運營(yíng)小時(shí)數、垃圾處理量、國家補貼資金發(fā)放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項目運行情況監測到每一個(gè)項目，污染物排放要監測到每一臺焚燒爐。定期發(fā)布監測報告，接受社會(huì )監督，督促地方和項目單位做好項目運行。通過(guò)公開(kāi)監測評價(jià)結果，督促項目單位提高清潔排放水平，提高整個(gè)行業(yè)的清潔化發(fā)展水平。
? ? 加強國家補貼資金管理，規范和引導項目，促進(jìn)行業(yè)可持續健康發(fā)展。
? ? 國家可再生能源電價(jià)補貼資金，不能補貼超標排放電量，不應補貼化石能源。切實(shí)發(fā)揮國家補貼資金的引導作用，對于超標排放的項目，根據超標排放的發(fā)電量及超標程度，采取暫緩、暫停及取消國家補貼資金等措施，倒逼項目單位采用先進(jìn)鍋爐及環(huán)保設施，提高清潔生產(chǎn)水平，達到良幣驅逐劣幣的效果。加快推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電“零煤化”進(jìn)程。國家相關(guān)部門(mén)應制定出臺相關(guān)的管理制度和措施。
? ? 加強行業(yè)準入管理。
? ? 國家有關(guān)部門(mén)應指導地方政府建立垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)準入制度，明確將項目運行及污染物排放監測評價(jià)結果、信息公開(kāi)執行情況等作為行業(yè)準入的重要條件。建立負面清單制度，明確企業(yè)退出的條件，以及對違規企業(yè)的處理規定。
? ? 支持垃圾焚燒發(fā)電參與電力體制改革。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電項目接入配電網(wǎng)，發(fā)電量穩定，便于就近消納。落實(shí)垃圾焚燒發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)制度，積極支持垃圾焚燒發(fā)電項目參與電力體制改革，參加電力市場(chǎng)交易和備用、調頻等輔助服務(wù)交易。
? ? 鼓勵垃圾焚燒發(fā)電項目法人成立售電公司，從事市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)。構建分布式能源生產(chǎn)消費體系，支持參與分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易。因地制宜推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項目實(shí)行熱電聯(lián)產(chǎn)，提高能源利用效率，為周邊用戶(hù)提供冷熱電、合同能源管理等綜合能源服務(wù)。
? ? 支持垃圾焚燒發(fā)電參與“一帶一路”走出去。
? ? 國家相關(guān)部門(mén)應支持垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在國家實(shí)施“一帶一路”戰略中發(fā)揮作用，在東南亞、中東歐國家投資、建設和運營(yíng)垃圾焚燒發(fā)電項目，服務(wù)于當地城市可持續發(fā)展和環(huán)境保護，提高國際化水平。
? ? 支持企業(yè)輸出垃圾焚燒鍋爐、清潔高效發(fā)電機組、污染物控制等先進(jìn)技術(shù)和設備，以EPC等方式承擔國外垃圾焚燒發(fā)電項目建設。
? ? 加強行業(yè)體系建設。
? ? 國家有關(guān)部門(mén)應制定完善垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)標準和規范，促進(jìn)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)市場(chǎng)化程度較高，應充分發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強行業(yè)自律和誠信體系建設，實(shí)現自我凈化、自我監督、自我管理，督促企業(yè)履行好社會(huì )責任，做好垃圾焚燒發(fā)電項目建設運行和環(huán)境保護。
? ? 作者：韓江舟系國家能源局新能源司處長(cháng)；易躍春系水電水利規劃設計總院副院長(cháng)，中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟專(zhuān)家指導委員會(huì )副主任委員。
