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?? ?受制于權責不明、資金來(lái)源不足及盈利模式不清等諸多問(wèn)題，長(cháng)期以來(lái)，中國的土壤污染治理工作舉步維艱。
??? 3月6日，農業(yè)部印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》的實(shí)施意見(jiàn)，要求切實(shí)加強農用地土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量，保障農產(chǎn)品質(zhì)量安全。
??? 自2016年5月“土十條”出臺至今，中央政府先后頒布《環(huán)境保護稅法》、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等多項法規，旨在推動(dòng)土壤污染治理發(fā)展；最新兩會(huì )工作報告提出，2017年將制定出臺《土壤污染防治法》。
??? 有觀(guān)點(diǎn)認為，伴隨環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的建立以及各項法規的頒布落實(shí)，土壤修復市場(chǎng)空間有望進(jìn)一步得到釋放。
??? 萬(wàn)億藍海待開(kāi)發(fā)
??? 根據《全國土壤污染狀況調查公報》，中國污染地塊分類(lèi)包括重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區污染地塊、固體廢物集中處理處置場(chǎng)地、采油/采礦區和污染耕地等多種類(lèi)型，大體可劃分為城市污染場(chǎng)地、農村污染場(chǎng)地和采油/采礦場(chǎng)地三類(lèi)。
??? 截至2014年，中國土壤總的超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；土壤污染物以無(wú)機型（重金屬污染）為主，有機型（有機污染物）次之，復合型污染比重較小，無(wú)機污染物超標點(diǎn)位數占全部超標點(diǎn)位的82.8%。
??? 在所有污染地塊中，耕地土壤污染最為嚴重，點(diǎn)位超標率高達19.4%。數據統計顯示，在占全國耕地總面積68%的13.86億畝耕地樣本中，受污染耕地的面積占比約為8%，其中重金屬中、重度污染或超標的點(diǎn)位比例占2.5%，覆蓋面積3488萬(wàn)畝，輕微、輕度污染或超標的點(diǎn)位比例占5.7%，覆蓋面積7899萬(wàn)畝。
??? 根據民生證券測算，目前全國污染地塊超過(guò)50萬(wàn)塊，有待修復的土壤污染面積為3.83億畝。其中，耕地污染面積約為1.5億畝，占總耕地面積的8.3%。
??? 2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》（下稱(chēng)“土十條”）。根據“土十條”制定的工作目標，到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。具體而言，到2020年，中輕度污染耕地實(shí)現安全利用面積達到4000萬(wàn)畝，治理和修復面積達到1000萬(wàn)畝，退耕還林、還草面積力爭達到2000萬(wàn)畝。
??? 由于土壤類(lèi)型不同，污染土地的單位治理成本亦由130元/噸至3000元/噸不等，民生證券預計，目前中國耕地土壤污染修復投資需求超過(guò)3萬(wàn)億元，礦區土壤污染和城市土壤污染投資需求分別約為2萬(wàn)億元和1萬(wàn)億元，土壤修復總市場(chǎng)空間超過(guò)6萬(wàn)億元。
??? 興業(yè)證券則預計，“十三五”期間，中國耕地土壤修復市場(chǎng)規模約為3960億元，城市場(chǎng)地修復規模約為7600億元（不考慮污水灌溉區），油礦區治理規模約為1700億元，合計1.33萬(wàn)億元。
??? 目前，國內土壤污染修復成本最低的植物修復法，每畝污染土地平均修復成本約為2萬(wàn)元。假設上述1000萬(wàn)畝均采用成本最低的植物修復法，“十三五”期間，土壤修復的市場(chǎng)規模仍在2000億元以上。
??? 政策頻出市場(chǎng)空間有望釋放
??? 與土壤修復廣闊市場(chǎng)空間相悖的是，2015年中國土壤修復合同簽約額僅為21.28億元，較2014年的12.74億元增長(cháng)67%，盡管增幅明顯，但整體規模仍相對較小。
??? 市場(chǎng)普遍認為，由于法規制定的相對滯后，土壤修復行業(yè)一直存在的權責不明、資金來(lái)源不足、盈利模式不清晰等問(wèn)題是導致土壤修復市場(chǎng)空間無(wú)法釋放的重要原因。
??? 海通證券在研報中指出，環(huán)保行業(yè)的發(fā)展有賴(lài)于政策的支持和推動(dòng)，在中國的環(huán)保發(fā)展史中，土壤污染問(wèn)題實(shí)際上是和水污染、大氣污染一并出現的，但由于一直得不到重視，土壤治理行業(yè)的起步和目前的成熟程度遠落后于水、大氣、固廢治理行業(yè)。
??? 根據海通證券研報，1984年，《水污染防治法》正式發(fā)布，并于1996年和2008年進(jìn)行了兩次修訂；1987年，《大氣污染防治法》出臺，于1995年、2000年和2015年進(jìn)行了三次修訂；1995年，國家頒布了《固廢污染物環(huán)境防治法》，于2015年進(jìn)行修訂。但截至2015年，土壤污染防治法仍處于制定階段。
??? 由于缺少具體的法規政策，各責任主體的權責邊界亦不清晰，土壤修復的資金來(lái)源不足問(wèn)題始終是制約土壤修復市場(chǎng)空間釋放的關(guān)鍵因素。
??? 數據統計顯示，2007-2015年，國內總投入達89.78億元的316個(gè)土壤修復項目中，來(lái)源于政府財政資金、自籌資金、財政與自籌資金組合的金額分別約為63%、14%和21%。面對土壤修復巨大的投資規模，大部分依靠財政資金無(wú)異于杯水車(chē)薪。
??? 但需要指出的是，2016年以來(lái)，國家先后頒布了諸多政策文件，土壤修復行業(yè)整體環(huán)境正明顯發(fā)生改變。
??? 2016年3月，環(huán)保部發(fā)布公告，“經(jīng)中央有關(guān)部門(mén)批復同意，環(huán)保機構編制做部分調整，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司?！?/span>
??? 有分析人士認為，此前土壤防治職責由自然生態(tài)保護司兼任，獨立成司后，土壤防治成為與水、大氣污染防治同樣地位的污染治理三大板塊之一，行業(yè)受重視程度明顯提高。
??? 2016年11月，《土壤污染防治法》草案征求意見(jiàn)稿發(fā)布，初步確定了土壤污染防治的基本管理制度，包括預防和保護、管控和修復、經(jīng)濟措施、監督檢查、法制責任等；同時(shí)，意見(jiàn)稿還明確將設立“土壤污染防治基金”，用于詳查、風(fēng)險防控、修復項目等領(lǐng)域。
??? 市場(chǎng)普遍認為，“土壤污染防治基金”有望成為中國版的“超級基金”，對于解決資金來(lái)源問(wèn)題意義重大。
??? 根據相關(guān)資料，20世紀后半葉，伴隨國內經(jīng)濟的深刻變革，美國經(jīng)濟和工作重心經(jīng)歷了從城市到郊區、由北向南、由東向西的轉移。然而，眾多企業(yè)在搬遷后，留下了包括工業(yè)用地、汽車(chē)加油站、廢棄庫房在內的大量“棕色地塊”，由于存在不同程度上的工業(yè)廢物污染問(wèn)題，對人體健康和生態(tài)環(huán)境形成了嚴重威脅。
??? 1978年，美國紐約州發(fā)生拉夫運河事件，引發(fā)公眾對“棕地”危害的普遍關(guān)注。為解決危險物質(zhì)泄漏造成污染的土壤修復及其費用負擔問(wèn)題，1980年，美國國會(huì )通過(guò)了《綜合環(huán)境反應、賠償和責任認定法案》(CERCLA)，該法案因其中的環(huán)保超級基金而聞名，因此，通常又被稱(chēng)為《超級基金法案》。
??? 根據《超級基金法案》，超級基金初始金額為16億美元，其中2.2億美元資金來(lái)自于聯(lián)邦財政撥款，剩余13.8億美元資金則來(lái)自于對國內生產(chǎn)石油和化學(xué)品原料征收的專(zhuān)門(mén)稅。1986年，美國國會(huì )通過(guò)了《超級基金修正及再授權法》，提高石油稅并新增對50種化學(xué)衍生物及年收入200萬(wàn)美元以上企業(yè)征收的附加稅。此后，超級基金整體規模上升至85億美元。其中，聯(lián)邦普通稅貢獻27.5億美元，其他來(lái)源包括常規撥款、從污染責任者追討的修復和管理費用、罰款、利息及其他投資收入。
??? 數據統計顯示，1981-1995年，超級基金約有67.5%的資金來(lái)自于專(zhuān)門(mén)稅收，政府撥款占17.3%，基金利息和追索資金/罰金占比分別約為9%和6.1%。
??? 參照超級基金的發(fā)展路徑可以發(fā)現，環(huán)保稅是基金前期資金的主要來(lái)源。與之對應，2016年12月，《環(huán)境保護稅法》經(jīng)人大審議通過(guò)，法案明確“直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應稅污染物。
??? 數據顯示，2003-2015年，全國累計征收的排污費約為2116億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶(hù)累計超過(guò)500萬(wàn)戶(hù)。其中，2015年征收額為173億元。而根據此前的媒體報道，開(kāi)征后，預計每年環(huán)保稅征收規?？蛇_500億元，較2015年增長(cháng)189.01%。
??? 同時(shí)，《環(huán)保稅法》還指出，除依照本法規定繳納環(huán)境保護稅外，上述主體還應對所造成的損害依法承擔責任。2017年1月，環(huán)保部發(fā)布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，明確按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，造成土壤污染的單位或者個(gè)人應當承擔治理與修復的主體責任，土壤污染治理與修復實(shí)行終身責任制。
??? 此外，土壤修復專(zhuān)項預算的大幅增加對于解決修復資金問(wèn)題同樣重要。根據財政部發(fā)布的《關(guān)于2016年中央對地方稅收返還和轉移支付預算的說(shuō)明》，2016年，國家將新增土壤污染防治專(zhuān)項預算項目，土壤修復專(zhuān)項資金預算數為90.89億元。而此前的2014年和2015年，財政部均以重金屬污染防治專(zhuān)項資金名義投入土壤治理專(zhuān)項資金，預算數均為37億元/年。2016年，土壤修復專(zhuān)項資金同比增長(cháng)145.6%。
