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??? 2016年11月住房城鄉建設部、國家發(fā)展改革委、國土資源部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確了“十三五”工作目標：將垃圾焚燒處理設施建設作為維護公共安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設、提高政府治理能力和加強城市規劃建設管理工作的重點(diǎn)。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標準和評價(jià)體系。到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。此目標的提出基于我國垃圾圍城問(wèn)題的嚴重性，是落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設的重要舉措;對城市生活垃圾焚燒的建設指明了方向。
??? 宏觀(guān)解讀
??? 一、垃圾圍城問(wèn)題日漸突出
??? 垃圾清運量巨大，且以衛生填埋為主。據統計2015年全國設市城市生活垃圾清運量為1.92億噸，城市生活垃圾無(wú)害化處理量1.80億噸。其中，衛生填埋處理量為1.15億噸，占63.9%;焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%;其他處理方式占2.2%。全國生活垃圾焚燒處理設施無(wú)害化處理能力為21.6萬(wàn)噸/日，占總處理能力的32.3%。
??? 我國城鎮化進(jìn)程加快，需求缺口大。我國環(huán)衛整體水平與國民經(jīng)濟和城市建設的發(fā)展還有著(zhù)很大的差距，十三五規劃綱要提出，到2020年，內地常住人口城鎮化率要達到60%，戶(hù)籍人口城鎮化率要達到45%左右。對照現在我國常住人口56.08%和戶(hù)籍人口39.9%的城鎮化率，要實(shí)現1億人左右的農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)。不考慮垃圾分類(lèi)等因素，到2020年因為城鎮人口增加將導致城市每年新增垃圾處理量3000多萬(wàn)噸。
??? 現有垃圾填埋超負荷運行，垃圾填埋場(chǎng)選址困難。由于城市生活垃圾收集范圍的擴大和垃圾產(chǎn)量的增加，往往導致城市填埋場(chǎng)進(jìn)場(chǎng)垃圾超出設計日均填埋量并造成使用年限縮短。另一方面由于鄰避效應，垃圾填埋場(chǎng)選址也日益困難。
??? 二、垃圾焚燒處理設施建設事關(guān)社會(huì )公眾、生態(tài)環(huán)境和政府服務(wù)
??? 垃圾焚燒處理設施是利國利民、解決垃圾圍城、保護生態(tài)文明的基礎性設施，如果在垃圾焚燒處理設施的規劃、環(huán)評、選址、建設等過(guò)程中宣傳缺失、監管不到位往往引起群眾誤解，甚至群體事件。
??? 國務(wù)院2015年發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2016年發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》都強調了：建立政府、社區、企業(yè)和居民協(xié)調機制，通過(guò)分類(lèi)投放收集、綜合循環(huán)利用，促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化。加強垃圾處理設施建設，統籌城鄉垃圾處理處置，大力解決垃圾圍城問(wèn)題。垃圾焚燒處理設施需要政府在規劃階段“著(zhù)力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著(zhù)力創(chuàng )新城市管理服務(wù)”，針對垃圾焚燒處理設施的選址進(jìn)行綜合比選，體現政府的服務(wù)功能。積極發(fā)展生態(tài)文明，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，環(huán)境才是最大的資源，讓能源資源得到永續利用。社會(huì )媒體需要做好垃圾焚燒科學(xué)知識和理念的宣傳普及，使清潔焚燒的理念深入人心。社會(huì )公眾在公眾參與、建設運營(yíng)過(guò)程中積極參與發(fā)揮監督作用。只有這樣垃圾焚燒處理設施的建設才能有利于維護公共安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設、提高政府治理能力和城市規劃建設管理工作。
??? 三、城市生活垃圾焚燒處理能力顯著(zhù)提升
近年來(lái)我國城市生活垃圾焚燒處理設施投入運行數量逐年增加，焚燒處理能力也有非常大的提高。
我國垃圾焚燒設施和處理能力歷年統計數量
??? 雖然我國生活垃圾焚燒處理設施和處理能力逐年增加，但是隨著(zhù)生活垃圾產(chǎn)生量的增加和垃圾圍城問(wèn)題的日益嚴峻，垃圾焚燒處理設施的需求缺口還是非常巨大的。根據發(fā)展改革委、住房城鄉建設部組織編制的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃》(征求意見(jiàn)稿)到2020年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。近年我國對垃圾焚燒處理設施的投入逐年增加，垃圾焚燒處理設施數量也呈井噴趨勢。
??? 四、生活垃圾清潔焚燒標準和評價(jià)體系的建立和成熟
??? 生活垃圾清潔焚燒在我國已經(jīng)有將近30多年的歷史，垃圾焚燒處理技術(shù)裝備日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設運行管理模式逐步形成，相關(guān)的設計、建設、運行標準和評價(jià)體系也日趨成熟完善。近年來(lái)一些標準和規章制度相繼實(shí)施：
??? 《生活垃圾焚燒廠(chǎng)評價(jià)標準》CJJ/T137-2010、生活垃圾焚燒廠(chǎng)安全性評價(jià)技術(shù)導則;
??? 2014年7月實(shí)施《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2014)
??? 2015年10月實(shí)施《生活垃圾焚燒廠(chǎng)運行監管標準》(CJJ/T 212-2015)
??? 2015年9月，依據《生活垃圾流化床焚燒廠(chǎng)評價(jià)技術(shù)導則》(RISN-TG018-2015)，住建部啟動(dòng)針對生活垃圾流化床焚燒廠(chǎng)的等級評定。
??? 下表為近年來(lái)關(guān)于生活垃圾清潔焚燒標準和評價(jià)體系的標準規范等。
??? 五、垃圾處置實(shí)現清潔焚燒
??? 近年來(lái)一、二線(xiàn)城市垃圾焚燒處理設施大多執行歐盟煙氣排放標準，煙氣處理工藝趕超國際水平。滲瀝液及污水處理工藝升級，部分工程已經(jīng)“零排放”。
??? 垃圾焚燒處理設施已經(jīng)從單純的污染控制到藍色垃圾焚燒(更嚴格的煙氣排放指標、更顯著(zhù)的能源利用效率、更先進(jìn)的資源綜合利用、更透明的企業(yè)運行情況、更完善的公共服務(wù)設施)，從最原始的垃圾焚燒處置廠(chǎng)發(fā)展到垃圾焚燒環(huán)保發(fā)電最后終將升級為垃圾處理生態(tài)智慧工廠(chǎng)。
??? 技術(shù)解讀
??? 解讀1：
??? 焚燒技術(shù)裝備自主化 企業(yè)運行管理規范化
??? 1. 國內爐排技術(shù)裝備發(fā)展階段
??? 我國垃圾焚燒爐爐排技術(shù)主要經(jīng)歷了摸索階段、技術(shù)引進(jìn)階段和自主研發(fā)階段三個(gè)時(shí)期。早在自1985年深圳清水河垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)建設以來(lái)，經(jīng)過(guò)了長(cháng)達十幾年的摸索階段，在此期間建成的一批焚燒廠(chǎng)均采用進(jìn)口爐排爐。較早進(jìn)入中國的有德國馬丁公司、比利時(shí)西格斯公司等歐洲企業(yè)，隨之日本三菱、日立造船、杰富意等日本公司也相繼進(jìn)入中國大陸市場(chǎng)。
??? 隨著(zhù)第一批焚燒廠(chǎng)運行一段時(shí)間后，國內對進(jìn)口爐排爐技術(shù)已有一定了解，于是有一部分企業(yè)開(kāi)始引進(jìn)國外先進(jìn)的爐排技術(shù)，并逐步對部分設備進(jìn)行轉化，實(shí)現部分設備國產(chǎn)化。通過(guò)引進(jìn)國外焚燒技術(shù)實(shí)現國產(chǎn)化的廠(chǎng)家有上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛?、華光鍋爐廠(chǎng)等眾多國內知名廠(chǎng)家。
??? 近幾年，垃圾焚燒廠(chǎng)在全國大規模興建，更多企業(yè)加入到了焚燒爐技術(shù)轉化的隊伍。一方面，國外焚燒爐在中國使用過(guò)程中出現了無(wú)法適應國內垃圾特性等問(wèn)題，另一方面，我國爐排制造技術(shù)正在逐步提高。部分企業(yè)在進(jìn)口爐排的基礎上，大膽創(chuàng )新，自主研發(fā)，生產(chǎn)出適用于我國生活垃圾的焚燒爐排，并能夠實(shí)現整套焚燒系統的設計和制造。
??? 2. 骨干企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈形成，行業(yè)規范日趨完善
??? 目前，垃圾焚燒處理技術(shù)裝備日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設運行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。國內垃圾焚燒行業(yè)的主要企業(yè)已具備既能夠提供焚燒線(xiàn)核心設備的設計，還能夠完成制造、銷(xiāo)售、安裝調試、維護保養等服務(wù)。這些企業(yè)與國外企業(yè)相比，不但具有生產(chǎn)和服務(wù)成本低，還具有服務(wù)響應迅速，后期備品備件采購方便等特色，而且，設備的性能和使用壽命與國外設備相比差別不是十分明顯。
??? 此外，國內還出現一批集投資、建設、運營(yíng)為一體的行業(yè)骨干企業(yè)，如：上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、中環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛愕鹊?。這些企業(yè)通過(guò)近些年的項目積累，已具有豐富的投資和運行經(jīng)驗，成為行業(yè)內的骨干企業(yè)。與此同時(shí)，垃圾焚燒行業(yè)的相關(guān)法規和行業(yè)標準也相繼出臺，建設、運行、管理日趨完善。
??? 3. 核心設備自主化，行業(yè)監管?chē)栏窕?/span>
??? 垃圾焚燒線(xiàn)核心設備的自主化以及行業(yè)監管不斷地完善，為生活垃圾及時(shí)、安全處理提供保障。從垃圾焚燒裝備的技術(shù)層面，已不存在技術(shù)瓶頸，實(shí)現了核心設備的自主生產(chǎn)。從對企業(yè)的監管層面，盡可能做到公眾參與，第三方企業(yè)監管，確實(shí)保障焚燒廠(chǎng)安全、穩定、達標運行，為城市生活垃圾的無(wú)害化處理提供保障。
??? 解讀2：合理確定補貼費用
??? 隨著(zhù)中國城市化的加速，城市人口大幅增加，城市垃圾量也急劇增多，當前，城市生活垃圾累積堆存量已達70億噸，而全國垃圾年產(chǎn)量仍以每年8%-10%的速度增長(cháng)，與GDP增速匹敵，預計截止到2020年，城市垃圾產(chǎn)量將達約3.23億噸。垃圾焚燒發(fā)電是解決“垃圾圍城”的重要方式之一。由于在實(shí)施垃圾焚燒發(fā)電項目前期投資金額大，故一般采取PPP/BOT方式進(jìn)行，項目投資回收主要依靠上網(wǎng)發(fā)電收入及垃圾處理服務(wù)費補貼收入。近16年來(lái)，垃圾處理的政府補貼費用呈現大幅下跌狀態(tài)(如下圖)。
??? 隨著(zhù)垃圾焚燒處理技術(shù)的進(jìn)步，垃圾特性顯著(zhù)提高，發(fā)電收入的增加是必然的，而工藝技術(shù)的更新?lián)Q代，污染物排放標準的趨嚴，建設標準和功能需求的提高以及綜合管理成本的增加也是行業(yè)大勢所趨，但是當前行業(yè)價(jià)格呈現“斷崖式”跌落的情形，與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規律有所背離，未免讓人擔憂(yōu)。2016年10月，中國住建部、發(fā)改委、國土資源部和環(huán)境保護部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，其中明確提到要“合理確定補貼費用”。
??? 合理確定補貼費用，垃圾處理服務(wù)費與項目投資、垃圾處理規模、建設標準、功能需求、運行成本、自有資金內部收益率及垃圾特性等密切相關(guān)，需要綜合考量以上重要因素的影響。
??? 下面簡(jiǎn)要分析一下：
??? (1)項目投資
??? 項目總投資是影響垃圾處理服務(wù)費的一個(gè)重要因素，總投資每增加1000萬(wàn)元，根據項目不同的處理規模，垃圾處理費會(huì )增加2-4元/噸。分析項目投資，首先應明確處理規模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營(yíng)期限、余熱利用方式等邊界條件，并充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。只有保證合理的項目總投資，才能保證《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》中“選擇先進(jìn)適用技術(shù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區建設、嚴控工程建設質(zhì)量”等“建設高標準清潔焚燒項目”的要求。
??? (2)運行成本
??? 運行成本也是影響垃圾處理服務(wù)費的一個(gè)重要因素。垃圾焚燒項目的運行成本包括外購原材料、外購燃料及動(dòng)力費、工資及福利費、修理費及其他費用等經(jīng)營(yíng)成本，以及固定資產(chǎn)折舊及無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)、財務(wù)費用等其他成本。一般由于處理規模及處理工藝的區別，垃圾焚燒項目經(jīng)營(yíng)成本在80-100元/噸;固定資產(chǎn)折舊及無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)根據國家稅法的規定計算;財務(wù)費用則根據長(cháng)期貸款金額及資金成本等計算。分析運行成本的合理性，要根據工藝設備配置、運行數據及殘渣、飛灰及滲瀝液的最終處置方式等進(jìn)行客觀(guān)評價(jià)。
??? (3)預期收益
??? 垃圾處理服務(wù)費還和自有資金內部收益率有關(guān)，按照《建設項目經(jīng)濟評價(jià)方法與參數》，基準收益率可參照行業(yè)平均水平分析計取。根據相關(guān)機構測算，當自有資金內部收益率上升1%時(shí)，垃圾處理服務(wù)費將增加約15%;收益率下降1%時(shí)，服務(wù)費下降約14%。
??? 項目投資回收除依靠垃圾處理服務(wù)費補貼收入外，還依靠上網(wǎng)發(fā)電收入，因此垃圾處理服務(wù)費還和上網(wǎng)發(fā)電收入有關(guān)，上網(wǎng)發(fā)電收入則主要與垃圾焚燒熱值有密切的聯(lián)系，因此在分析垃圾服務(wù)費時(shí)，也需分析垃圾熱值的合理性。
??? 垃圾處理服務(wù)費除了與以上主要因素有關(guān)外，還與營(yíng)運管理水平、資金來(lái)源、企業(yè)利潤等因素有關(guān)。因此，垃圾處理服務(wù)費用分析需按《建設項目經(jīng)濟評價(jià)方法與參數》進(jìn)行，對項目投資、運行成本進(jìn)行合理評價(jià)，基準收益率參照行業(yè)平均水平分析計取，并對垃圾熱值進(jìn)行合理預測。此外，在項目招標過(guò)程中，還需強化項目招評標辦法的制定，防止不合理低價(jià)中標的情況。
