×
? ? 在環(huán)境基礎設施建設領(lǐng)域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項目到現在，已經(jīng)有十幾年歷史。隨著(zhù)近兩年，PPP模式被熱捧，不少項目快速上馬，建設運營(yíng)中存在的問(wèn)題也集中爆發(fā)。
? ? 對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )對存在問(wèn)題進(jìn)行調研。近期，全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )完成了《關(guān)于環(huán)境基礎設施項目違約情況的調研》報告，并上交給國家發(fā)改委。
? ? 調研報告指出，目前明確以違約形式結束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門(mén)多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應收賬款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項目在建設運營(yíng)過(guò)程中主要存在六大問(wèn)題。
? ? 環(huán)保PPP盛宴看上去很美，但未必真的好吃。
? ? 近期，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )完成了《關(guān)于環(huán)境基礎設施項目違約情況的調研》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調研》)，并上交給國家發(fā)改委。
? ? “由于環(huán)境基礎設施項目的委托方基本為地方政府部門(mén)，環(huán)保企業(yè)在項目執行過(guò)程中傾向于與各地政府維護良好關(guān)系，適當妥協(xié)讓步以利于項目的長(cháng)期運營(yíng)?！比珖ど搪?lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )秘書(shū)長(cháng)駱建華對記者介紹，目前明確以違約形式結束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門(mén)多次協(xié)商后，基本能夠以其它形式完成應收賬款或債務(wù)的置換。
? ? “如果說(shuō)到違約情況的話(huà)，可能政府與企業(yè)雙方都會(huì )存在，且以部分違約形式存在的居多?！鄙虾钔顿Y咨詢(xún)有限公司董事總經(jīng)理張燎對記者分析。
? ? 駱建華介紹，“我們經(jīng)過(guò)調研發(fā)現，環(huán)保PPP項目在建設運營(yíng)過(guò)程中，主要存在六類(lèi)問(wèn)題。但大多數環(huán)保企業(yè)出于要維護與地方政府的關(guān)系考慮，不愿意公開(kāi)談?wù)撟约河龅絾?wèn)題的具體PPP項目?！?/span>
? ? 應收賬款延期或不足額支付現象突出
? ? 《調研》指出，環(huán)保PPP項目存在的第一個(gè)問(wèn)題是應收賬款延期或不足額支付。
? ? 具體而言，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門(mén)，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門(mén)基本較少。
? ? 調查發(fā)現，由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時(shí)間(月付或季付)出現未履約的情況，企業(yè)也會(huì )以自有資金或自籌流動(dòng)資金先行墊付相關(guān)運營(yíng)成本，實(shí)質(zhì)上以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )指出，目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應收賬款已普遍增加到營(yíng)業(yè)收入的50%以上。多數企業(yè)認為，對于市政公用項目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應加強服務(wù)費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預算列支管理，保證及時(shí)足額支付。
? ? 環(huán)保PPP項目存在的第二個(gè)問(wèn)題是邊界模糊責任界定。環(huán)保企業(yè)在承接項目前都對特許經(jīng)營(yíng)權條款和技術(shù)方案進(jìn)行反復論證，對可能發(fā)生的問(wèn)題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規定的情況，還會(huì )出現爭議。例如，垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開(kāi)工建設，在建設過(guò)程或完工后，即使項目通過(guò)環(huán)評并符合國家和地方的各項環(huán)保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無(wú)法運營(yíng)。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )指出，對于此類(lèi)與當地公眾溝通的責任，具體由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項目延期后再協(xié)商或無(wú)限期停工已成常態(tài)。
? ? “這個(gè)問(wèn)題很重要，但在技術(shù)層面是可以解決?！睆埩侵赋?，雙方都有責任，但處于更多主動(dòng)地位的地方政府更容易改變這個(gè)局面?！暗胤秸膯?wèn)題在于公共管理方式比較粗略，過(guò)于偏向PPP項目整體的規模，而對合同條款約定不詳細。這種管理方式需要細化?！?/span>
? ? 同時(shí)，環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )發(fā)現環(huán)保PPP項目存在的第三個(gè)問(wèn)題是，污水處理類(lèi)項目實(shí)際處理量波動(dòng)大。例如，市政項目中的污水進(jìn)水量及垃圾日處理量實(shí)際值都遠高于合同約定處理量，給項目增加了額外壓力，長(cháng)期超負荷運作使設備受損，有些污水處理廠(chǎng)因超過(guò)處理能力而被動(dòng)出現排水不達標的現象。
? ? 特許經(jīng)營(yíng)合同條款有待完善
? ? 環(huán)保PPP項目存在的第四個(gè)問(wèn)題特許經(jīng)營(yíng)合同條款有待完善。
? ? 駱建華指出，規范詳細的合同條款是保障項目運營(yíng)的關(guān)鍵，項目需要厘清設計責任和風(fēng)險邊界，如定價(jià)成本和服務(wù)價(jià)格涵蓋的范圍等。
? ? 其中，一類(lèi)是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金或因排放標準提升導致的設備大規模升級改造資金的來(lái)源問(wèn)題，易引起雙方糾紛。隨著(zhù)PPP模式在國內的廣泛應用，類(lèi)似狀況正在得到改善?，F在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營(yíng)污水處理廠(chǎng)，政府購買(mǎi)管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費和排水設施服務(wù)費，以獲得市政公用設施的運營(yíng)維護，就更易于調動(dòng)社會(huì )資本的積極性。
? ? 另一類(lèi)是企業(yè)的某些特許經(jīng)營(yíng)項目，進(jìn)行精細化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導致政府未來(lái)在核定價(jià)格時(shí)出現了降價(jià)，打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新的主動(dòng)性。多數企業(yè)認為，政府相關(guān)部門(mén)應在合同文本方面給予規范支持。
? ? 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )指出，環(huán)保PPP存在的第五個(gè)問(wèn)題是公共利益與企業(yè)凈利的矛盾。環(huán)境公共服務(wù)的價(jià)格調整機制歷來(lái)被社會(huì )資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時(shí)間調價(jià)的現象比較常見(jiàn)。價(jià)格調整機制如何與物價(jià)指數、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價(jià)格的波動(dòng)，是公共部門(mén)與企業(yè)爭議的焦點(diǎn)之一。
? ? 如重慶某供水公司已經(jīng)運行11年，其間只漲過(guò)一次水價(jià)。相對而言，企業(yè)更關(guān)心調價(jià)周期和調價(jià)方式，以改善項目的盈利水平，社會(huì )資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)的預期項目?jì)炔渴找媛始s為6%~10%。而政府部門(mén)則以確保低價(jià)穩定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，需要區分企業(yè)社會(huì )責任與政府公共責任。
? ? “政府作為PPP項目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事?！睆埩欠治?。
? ? 此外，環(huán)保PPP存在的第六個(gè)問(wèn)題是公共部門(mén)的管理問(wèn)題。PPP項目的前期準備階段，談判過(guò)程中要就項目可行性、收益、來(lái)源保障等開(kāi)展調研和評估，雙方準備和決策過(guò)程較長(cháng)。期間政府主管部門(mén)負責PPP項目決策層領(lǐng)導的變化影響較大，而私營(yíng)部門(mén)運營(yíng)管理人員的變動(dòng)基本無(wú)影響。
? ? 比如，某地政府為了完成上級政府的環(huán)境績(jì)效考核指標，要求某企業(yè)承擔某縣一個(gè)小型項目，承諾以后將其它縣區域內的環(huán)保項目都打包給同一企業(yè)，但該領(lǐng)導簽約后調離了原崗位，新任領(lǐng)導擱置和拖延了原合約，事實(shí)上已經(jīng)形成違約。
? ? 再如，某地特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議注明分為多期，約定前期環(huán)境服務(wù)價(jià)格較低，后期工程升級改造再調整價(jià)格，但政府換屆后新任領(lǐng)導要在原址建設房地產(chǎn)項目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標。企業(yè)普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應加強對下級政府的監督和履約檢查。
? ? “環(huán)保PPP項目現在還存在落地比較慢的問(wèn)題，這一問(wèn)題亟待引起主管部門(mén)的重視?！辈┨飙h(huán)境集團董事長(cháng)趙笠鈞對記者表示。
?
信息來(lái)源：21世紀經(jīng)濟報道
