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? ? PPP模式參與生態(tài)文明建設是創(chuàng )新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制，協(xié)調綠水青山與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節。但現有環(huán)保類(lèi)PPP項目實(shí)踐中，存在項目落地率低、監管體系薄弱、鄰避效應嚴峻等突出問(wèn)題。因此，謹慎識別項目，推進(jìn)信息公開(kāi)，提升社會(huì )責任感，是實(shí)現在生態(tài)文明領(lǐng)域適用PPP模式可持續發(fā)展的重要路徑。
? ? 我國生態(tài)環(huán)保PPP項目的現狀及突出問(wèn)題
? ? 財政部建立的全國PPP綜合信息平臺的公示信息顯示，PPP模式覆蓋下的基礎設施和公共服務(wù)項目可劃分為19個(gè)一級行業(yè)領(lǐng)域。其中“生態(tài)建設和環(huán)境保護”作為一大類(lèi)別，下屬的二級行業(yè)有：濕地公園、水環(huán)境治理、河道治理、生態(tài)建設、生態(tài)修復與保護等。據該分類(lèi)，截至2017年12月末，生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)PPP入庫項目543個(gè)，占比7.6%，落地項目212個(gè)，占比7.7%，入庫和落地項目數均位列第三，僅次于市政工程、交通運輸行業(yè)?？梢?jiàn)，生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)項目推行PPP實(shí)踐較為廣泛。
? ? 不僅如此，除“生態(tài)建設和環(huán)境保護”這一財政部PPP綜合信息平臺中一級行業(yè)劃分類(lèi)型之外，污水處理、垃圾處理、供水、管網(wǎng)建設、海綿城市、公共交通這些涵蓋在“市政工程”領(lǐng)域，以及水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療、林業(yè)、旅游等其他類(lèi)別的PPP項目，都具有支持污染防治、生態(tài)改善和推動(dòng)經(jīng)濟結構綠色低碳化的作用，當屬生態(tài)文明建設的一部分。按該口徑，截至2017年底，PPP綜合信息平臺管理庫中污染防治與綠色低碳項目3979個(gè)，投資額4.1萬(wàn)億元，分別占管理庫總項目數、總投資額的55.8%、38.0%，PPP參與生態(tài)文明建設之廣顯而易見(jiàn)。
? ? 生態(tài)環(huán)保類(lèi)PPP項目，得益于它天然的項目?jì)?yōu)勢，以及國家將環(huán)境保護上升到戰略地位帶來(lái)的政策支持，已形成較為成熟的市場(chǎng)模式，但仍存在以下突出問(wèn)題：
? ? 項目落地率低。從上文數據可知，以一級行業(yè)劃分標準下的生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)項目為樣本，或按照污染防治與綠色低碳項目情況來(lái)分析，最終PPP模式的落地率均為39%。這雖超過(guò)34.2%的整體落地率，但經(jīng)過(guò)“一方案兩報告”的嚴密論證，在形勢大好的政策背景下，為何連過(guò)半的落地率都達不到?這是值得反思的。一方面，PPP入庫項目基數大是原因之一。追溯到項目立項階段，地方PPP項目數量往往與地方政府執政能力，政績(jì)考核相掛鉤，這使得地方政府過(guò)分看重“上項目，拿政績(jì)”，在立項階段不作把控，造成“PPP入庫大躍進(jìn)”的現象頻繁出現。另一方面，“一方案兩報告”的流于形式也是項目停滯，無(wú)法推進(jìn)的重要因素。政府過(guò)分依賴(lài)市場(chǎng)咨詢(xún)機構，但目前新興的PPP市場(chǎng)中介機構沒(méi)有行業(yè)準則，魚(yú)龍混雜，往往未經(jīng)科學(xué)論證，甚至套用模版即出具方案，待實(shí)際執行時(shí)諸多問(wèn)題顯露，造成落地受阻。
? ? 監管體系薄弱。生態(tài)環(huán)保類(lèi)PPP項目與民生福祉息息相關(guān)，對供給質(zhì)量和運營(yíng)效率的要求很高;同時(shí)環(huán)境防治效果或生態(tài)效益的顯現不在建成之時(shí)，需要漫長(cháng)的運營(yíng)時(shí)間、服務(wù)供給檢驗。因此，只有強有力的監管措施才能保障環(huán)境效益充分發(fā)揮。在PPP模式下，這類(lèi)項目的投資、建設、運營(yíng)、維護職責全在社會(huì )資本方，政府的監管職能對于項目的良好推進(jìn)尤為重要。但據了解，目前政府在PPP項目中的監管力度非常薄弱。PPP作為新生事物，絕大部分項目進(jìn)程距離移交驗收尚為遙遠，因此免卻了現實(shí)擔憂(yōu)，績(jì)效考核指標模糊、要求寬松的現象不在少數。生態(tài)環(huán)保類(lèi)項目公益屬性顯著(zhù)，在社會(huì )資本作為項目自主運營(yíng)者的PPP模式下，必須在強化政府監管職能履行的基礎上，構建新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì )、人民群眾及其他利益相關(guān)者的多元化監管體制，確保實(shí)現項目目標。
? ? 鄰避效應嚴峻。生態(tài)環(huán)保類(lèi)項目盡管是符合社會(huì )利益、維系綠水青山的有效舉措，但在推進(jìn)過(guò)程中經(jīng)常遭遇群體反對。這類(lèi)項目在實(shí)踐中呈現出“一鬧就?！?，規劃選址難、征地拆遷難、項目落地難、施工進(jìn)場(chǎng)難的局面。原因在于項目區域周邊的公眾擔心諸如污水處理、垃圾處理等項目的建設、運營(yíng)對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)負面影響，從而滋生“不要建在我家后院”的心理。這就使地方政府陷入“要環(huán)保不建不行，要建設阻力重重”的兩難境地，也使當地群眾在“既想要享受服務(wù)，又反對項目建設在其周邊地區”的矛盾心態(tài)中無(wú)法獲得任何生活條件上的實(shí)質(zhì)性改善。鄰避效應，成為環(huán)保類(lèi)PPP行業(yè)不得不面臨的嚴峻問(wèn)題，更是公眾和政府信任機制的重大挑戰。
? ? 完善PPP模式參與生態(tài)文明建設的思考
? ? 謹慎項目識別是基礎。項目的識別如同樹(shù)之根、水之源，只有做好嚴格論證和篩選，才能從源頭上降低爛尾工程的可能性，提高PPP項目的質(zhì)量。各地政府在識別PPP項目時(shí)必須以自身的管理能力為依據，增強應對項目管理的能力，重視卻不依賴(lài)第三方咨詢(xún)，避免財政承受能力論證和物有所值論證流于形式，嚴把PPP項目識別的入口關(guān)。同時(shí)，重視PPP項目準備階段中的市場(chǎng)測試環(huán)節，通過(guò)與潛在投資人的接洽溝通，了解項目的市場(chǎng)吸引力和預設核心邊界條件的市場(chǎng)響應度，根據測試的結果作出相應的調整，以確保項目采購實(shí)施。惟其如此，各地方政府才能在項目識別階段甩掉“政績(jì)”的羈絆，真正做好PPP項目識別的“守門(mén)員”。
? ? 信息公開(kāi)與協(xié)商是關(guān)鍵。信息公開(kāi)與協(xié)商是化解鄰避效應的關(guān)鍵，也是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域PPP模式推進(jìn)的點(diǎn)睛之筆。信息公開(kāi)，即實(shí)現項目選址、環(huán)評、建設等環(huán)節透明化，讓每一個(gè)工作步驟，每一個(gè)不涉及商業(yè)秘密的技術(shù)指標都接受社會(huì )監督，同時(shí)也讓項目真實(shí)隱含風(fēng)險和帶來(lái)的益處擺在陽(yáng)光下。這當然不僅僅是簡(jiǎn)單告知，在信息公開(kāi)過(guò)程中要常態(tài)化科普宣傳，變法定公開(kāi)為全程公開(kāi)，變單向發(fā)布為多層互動(dòng)，落實(shí)當地群眾的批評建議權，組織專(zhuān)家考察論證，形成雙向的信息交流與反饋機制。協(xié)商則是進(jìn)一步強調政府、社會(huì )企業(yè)與當地群眾間的互動(dòng)：既要求政府徹底擯棄行政命令觀(guān)，在環(huán)保類(lèi)PPP項目中樹(shù)立民主觀(guān)念;也要求社會(huì )企業(yè)尊重群眾意見(jiàn)，培養與群眾協(xié)商的良好習慣。政企合力，通過(guò)多元化溝通機制，利用好“羊群效應”，最大限度地消除因各類(lèi)設施選址決策而引發(fā)的社會(huì )顧慮及不滿(mǎn)。
? ? 提升社會(huì )責任感是靈魂。環(huán)保類(lèi)PPP項目的公益性決定了參與其中的社會(huì )資本無(wú)法獲得暴利，因而社會(huì )資本的經(jīng)營(yíng)理念是決定PPP推進(jìn)成敗的內在因素。不同于傳統施工企業(yè)直接獲取項目、賺取純施工利潤的回報方式，PPP項目中社會(huì )資本方的回報主要來(lái)自?xún)煞矫妫阂皇鞘┕て诘睦麧?，二是股權投資的回報。得益于PPP項目漫長(cháng)的周期，社會(huì )資本可以“一次投資，收益多年”，但與此同時(shí)，對企業(yè)精準化管理和成本費用控制的高要求也貫穿于項目全生命周期的始終。因此，對社會(huì )資本而言，應當提升社會(huì )責任感，形成企業(yè)、社會(huì )榮辱與共的意識。只有在最大限度保護環(huán)境、資源和社會(huì )效益的前提下追求企業(yè)利潤，推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，社會(huì )才能反哺企業(yè)的發(fā)展。
