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? ? 分析重點(diǎn)：垃圾處理PPP項目的資格預審探究
? ? 選題理由：
? ? 縱觀(guān)垃圾處理PPP項目近年來(lái)的發(fā)展，結合筆者操作的幾個(gè)案例，筆者由衷感覺(jué)垃圾處理PPP項目的定語(yǔ)是“PPP”而非“垃圾處理”，即垃圾處理PPP項目的操作方式、內在邏輯、成本收益測算等，都源于原垃圾處理項目的方法論，一個(gè)最主要的特點(diǎn)就是，至今絕大多數垃圾處理PPP項目的回報機制仍然用噸處理費的形式，而非年運營(yíng)補貼。所以擺在垃圾處理行業(yè)企業(yè)面前的難題，不是去苦苦鉆研PPP的邏輯、內涵，而是只需要理解流程和限制性要求，即可事半功倍。這其中最特殊的一種是招標采購程序中的“資格預審”?！百Y格預審”根據《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)：
? ? 第五條 PPP項目采購應當實(shí)行資格預審。項目實(shí)施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會(huì )資本和與其合作的金融機構參與資格預審。
? ? 因此，資格預審已經(jīng)是任何PPP項目招采的必經(jīng)程序。
? ? 在筆者接觸過(guò)的一個(gè)項目中，客戶(hù)沒(méi)有重視資格預審的內容，因此出現了預審不通過(guò)的情形，并最終導致錯失該項目的中標機會(huì )。因此，PPP項目資格預審的內容和要求是什么，垃圾處理PPP項目資格預審是一個(gè)怎樣的狀況，這是本文力求分析與總結的。
? ? 一、項目基本情況
? ? 項目名稱(chēng)：中國某市生活垃圾資源化處理PPP項目
? ? 所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
? ? 項目總投資：20000萬(wàn)元
? ? 所處階段：采購階段
? ? 回報機制：可行性缺口補助
? ? 合作期限：30年
? ? 運作方式：BOT
? ? 項目概況：本項目處于采購階段，但由于客戶(hù)已經(jīng)在資格預審中失敗，因此項目基本無(wú)望，但其中引發(fā)的對于資格預審的探究還是值得進(jìn)行的。
? ? 二、提問(wèn)
? ? 1、垃圾處理項目資格預審大盤(pán)點(diǎn)。
? ? 三、分析
? ? 1、資格預審的目的
? ? 想要明確資格預審的內容和要求，首先必須對資格預審的目的有一定的了解。還是財庫215號文提及的目的內容：第五條 驗證項目能否獲得社會(huì )資本響應和實(shí)現充分競爭。
? ? 我們分別來(lái)分析一下。
? ? (1)社會(huì )資本響應。這其實(shí)是PPP項目的內在要求，PPP項目與傳統項目相比，最突出的兩個(gè)特點(diǎn)是實(shí)現政府少花錢(qián)多辦事的目標和重視社會(huì )資本在該項目中的作用效果。之所以必須讓社會(huì )資本響應，是因為PPP方案由于其主導權在政府，而且利潤低微，可能導致方案過(guò)度偏向政府，社會(huì )資本無(wú)利可圖，如此則一個(gè)好的項目、一個(gè)事關(guān)國計民生的重要項目就無(wú)法推進(jìn)下去，因此要看有沒(méi)有社會(huì )資本響應;此外，比如垃圾處理PPP領(lǐng)域存在著(zhù)專(zhuān)業(yè)性極強，方案兼容度低的特點(diǎn)，如果PPP項目方案是依據某一技術(shù)甚至是某一企業(yè)技術(shù)為藍本制定，很有可能導致沒(méi)有其他社會(huì )資本足以勝任，那么這樣的方案就有固化中標方的嫌疑。
? ? (2)實(shí)現充分競爭。我們完全可以換個(gè)說(shuō)法，一輪招標上多加了一輪資格預審，實(shí)際上就把競爭變成了兩輪，最終勝出者必然是價(jià)格、效果兼具優(yōu)勢的企業(yè)，這對于政府來(lái)說(shuō)，更為有利。誠然，對于項目而言的利處主要在于優(yōu)化操作方案，能夠以公平競爭的手段，迫使社會(huì )資本放棄虛高部分利潤的可能，實(shí)現方案與項目的盡可能適配，高效又經(jīng)濟。
? ? 2、資格預審的內容
? ? 僅憑215號文，對資格預審的把握肯定是不夠詳盡的，存在各地實(shí)操的彈性，這也就成為了大家詬病資格預審的理由。然而，我們要有一個(gè)共識：嚴格按照215號文的規定，沒(méi)有明確規定的比照招標采購程序的規定或原則處理。
? ? (1)資格預審公告
? ? 資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門(mén)指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會(huì )資本在簽訂PPP項目合同前資格發(fā)生變化的，應當通知項目實(shí)施機構。
? ? 資格預審公告應當包括項目授權主體、項目實(shí)施機構和項目名稱(chēng)、采購需求、對社會(huì )資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、是否限定參與競爭的合格社會(huì )資本的數量及限定的方法和標準、以及社會(huì )資本提交資格預審申請文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
? ? 劃重點(diǎn)，資格預審公告中“采購需求”、“對社會(huì )資本的資格要求”是比較重點(diǎn)和有待設計的內容，因為這是適配于該項目的特有內容。當然，它必須滿(mǎn)足以下的要求：
? ? 第二十三條招標人編制的資格預審文件、招標文件的內容違反法律、行政法規的強制性規定，違反公開(kāi)、公平、公正和誠實(shí)信用原則，影響資格預審結果或者潛在投標人投標的，依法必須進(jìn)行招標的項目的招標人應當在修改資格預審文件或者招標文件后重新招標。(《招標投標法實(shí)施條例》)
? ? 社會(huì )資本對于該部分，尤其是細節一定要重視，避免因為細節問(wèn)題，錯失標的。
? ? (2)資格預審評審
? ? 項目實(shí)施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實(shí)施機構代表和評審專(zhuān)家共5人以上單數組成，其中評審專(zhuān)家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專(zhuān)家可以由項目實(shí)施機構自行選定，但評審專(zhuān)家中至少應當包含1名財務(wù)專(zhuān)家和1名法律專(zhuān)家。項目實(shí)施機構代表不得以評審專(zhuān)家身份參加項目的評審。
? ? 評審環(huán)節，由于現在的嚴格管控，社會(huì )資本基本上在評審會(huì )前，是無(wú)法知道評審專(zhuān)家是誰(shuí)，有幾個(gè)的。如果真的如此，那么結果一定是公平公正的，一定是社會(huì )資本期待的嘛?顯然不是，將結論交由第三方評價(jià)是有風(fēng)險的。特別是垃圾處理領(lǐng)域。本項目采用國內尚未普及的一種先進(jìn)處理模式，換言之評審專(zhuān)家也不是這個(gè)技術(shù)的專(zhuān)家，那么他們做出的評價(jià)更多的只能是依靠某些表面的指標，處理量、服務(wù)費、成本等。這樣極容易造成資格預審的失敗。此外就算評審專(zhuān)家可以做出專(zhuān)業(yè)的評價(jià)，那么應對低價(jià)中標的策略準備不充分，也可能半路折戟沉沙。
? ? (3)資格預審結果
? ? 項目有3家以上社會(huì )資本通過(guò)資格預審的，項目實(shí)施機構可以繼續開(kāi)展采購文件準備工作;項目通過(guò)資格預審的社會(huì )資本不足3家的，項目實(shí)施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審;項目經(jīng)重新資格預審后合格社會(huì )資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。
? ? 資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會(huì )資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門(mén)(政府和社會(huì )資本合作中心)備案。
? ? 資格預審的結果最重要的數字是3，那么有沒(méi)有陪標的嫌疑，這是首先要發(fā)現和杜絕的。但這里存在一個(gè)問(wèn)題，不足三家投標的，就一定代表這個(gè)項目有問(wèn)題嗎?結果當然是否定的，還以垃圾處理PPP項目為例。本項目采用資源化的方式，是國內尚未普及的技術(shù)，擁有這種技術(shù)的企業(yè)本來(lái)就不多，所以很有可能不足3家投標，不足3家通過(guò)資格預審。這種情況只能最后變更采購方式，但是這應不應該成為詬病的理由呢?即資格預審存在很大的問(wèn)題呢?筆者認為資格預審肯定有不完善的地方，但是從結果倒逼過(guò)程的做法顯然更為不妥，不能因為只有一家投標的結果就否認資格預審程序的作用。面對此種情況，在合規風(fēng)險的角度，還是應該走資格預審，因為仔細想來(lái)，工藝也是預審的一部分內容，也許其他公司的工藝會(huì )更好地適合當地的需求。
? ? (4)資格后審
? ? 資格預審最受爭議的是這樣一句話(huà)：項目采購文件應當包括是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進(jìn)行資格后審等內容。這不就是說(shuō)資格預審形同虛設嗎?針對資格后審而言，筆者認為這句話(huà)肯定有欠妥的地方，因為它相當于否定了資格預審的價(jià)值和存在的意義，但資格后審本身制度的設定，是有其必要性的。筆者對此有這樣的猜想。
? ? 首先，資格后審依舊是“資格預審”，準確地說(shuō)，應該叫“補充的資格預審”，它針對的是沒(méi)有及時(shí)參加資格預審的社會(huì )資本，還有一次補救的機會(huì )，將其與已經(jīng)通過(guò)資格預審的社會(huì )資本比較和排名，從而重新確定順位。這是考慮到PPP項目涉及基礎設施與公共利益，應該著(zhù)重考慮效果，如果后加入的社會(huì )資本確有實(shí)力，實(shí)在是不該因為程序而拒絕。
? ? 其次，畢竟是遲了，需要付出相應的代價(jià)，比如：同分時(shí)順位在后，由于其加入而導致順位落后的企業(yè)，可以尋求為準備資格預審和項目采購所付出成本的一定比例的補償。
