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??? 2015年4月，隨著(zhù)國家財政部和環(huán)境保護部的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(財建[2015]90號)文件的出臺，政府和社會(huì )資本合作投資(PPP)模式在我國的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有了長(cháng)足的進(jìn)步。目前，我國的政府與社會(huì )資本合作(PPP)投資模式的投資項目在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，主要集中在煤電火力發(fā)電項目、市政污水處理、城市固體垃圾焚燒處理、危廢處理等收益相對較高且較為穩定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引入PPP投資模式(一)
??? 自2014年12月以來(lái)，國家發(fā)展改革委員會(huì )、財政部和環(huán)境保護部等部門(mén)相繼發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號)，《關(guān)于推廣應用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財金[2014]76號)，《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(財建[2015]90號)，《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》(財金[2015]167號)，《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金[2015]166號)，《政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)《傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP) 項目庫管理辦法(試行)》，《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)等一系列與PPP投資模式有關(guān)的政策文件，為解決我國城鎮化建設和基礎建設投資的巨額融資需求 ，緩解地方政府財政的債務(wù)壓力，降低我國金融系統性風(fēng)險，建立和完善了政府與社會(huì )資本合作(PPP)投資模式的政策法規體系，從而使得PPP投資模式在全國范圍內的大力推廣打下了堅實(shí)的法律理論基礎。
??? PPP投資模式的概念內涵
??? PPP三個(gè)英文字母分別是Public，Private，Partnership三個(gè)英文單詞的縮寫(xiě)，其翻譯成漢語(yǔ)的意思分別為：public 政府的、公共的，Private 私有的、私人的，Partnership 合作關(guān)系;PPP(Public—Private—Partnership)模式即為政府與私有組織合作的投資模式(我們稱(chēng)其為公私合營(yíng)模式)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。
??? 公私合營(yíng)模式(PPP)，以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國內外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營(yíng)權方式轉移給社會(huì )主體(企業(yè))，政府與社會(huì )主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會(huì )主體的投資風(fēng)險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問(wèn)題。
??? PPP投資模式的運作形式
??? PPP投資模式是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。PPP投資模式的運作流程、風(fēng)險分擔機制、收益分配機制等會(huì )根據項目具體情況而區分。PPP投資模式的運作方式有許多種，如BOT、BOO、BOOT、BT、BTO、TOT、ROT、BLT、BLOT、BLMT、LOT、MC、OM、等模式。PPP投資模式運作形式的選擇主要由項目類(lèi)型、融資方式、改建擴建需求、收費定價(jià)機制和期滿(mǎn)處置等因素決定。在此選擇十種常用的PPP投資模式的運作形式簡(jiǎn)單介紹如下：
??? 1、委托運營(yíng)(O&M):
??? OM(Operations and Maintenance)，字面翻譯成“運營(yíng)-維護”即“委托運營(yíng)”模式，是政府將存量公共資產(chǎn)的運營(yíng)維護職責委托給社會(huì )資本或項目公司，社會(huì )資本或項目公司并不負責用戶(hù)服務(wù)。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會(huì )資本或項目公司支付委托運營(yíng)費。合同期限一般不超過(guò)8年;近年來(lái)“委托運營(yíng)”模式和我國的現有財政投資項目管理運作體系不相適合，已經(jīng)退出了政府的財政投資項目的管理運作體系。
??? 2、管理合同(MC) :
??? MC(Management Contract)，即“管理合同”模式，政府將存量公共資產(chǎn)的運營(yíng)、維護及用戶(hù)服務(wù)職責授權給社會(huì )資本或項目公司。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會(huì )資本或項目公司支付管理費?！肮芾砗贤蹦Ｊ酵ǔＷ鳛門(mén)OT的過(guò)渡方式，期限一般不超過(guò)3年。同“委托運營(yíng)(O&M)”模式一樣，“管理合同”模式也逐漸退出了政府的財政投資項目管理運作體系。
??? 3、建設移交(BT) :
??? BT(Build-Transfer)，即“建設-移交”模式。是政府利用社會(huì )資本來(lái)進(jìn)行非經(jīng)營(yíng)性基礎設施建設項目的一種融資模式，項目先由社會(huì )資本投資興建，建設驗收合格后移交給政府，政府向投資方支付項目投資款項加上合理的投資回報。此種投資模式因其后期的運營(yíng)沒(méi)有社會(huì )資本的參加，略顯運營(yíng)機制落后而被禁止(具體見(jiàn)財政部文件，財金201557號，《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》)。
??? 4、建設-運營(yíng)-移交 (BOT) :
??? BOT(Build-Operate-Transfer)，即“建設-運營(yíng)-移交”模式，社會(huì )資本或項目公司通過(guò)投標等方式，從政府部門(mén)獲得對某個(gè)項目的特許權，一般合同期限為20~30年。然后項目公司對新建項目進(jìn)行運作，包括設計、融資、建造、運營(yíng)、維護和用戶(hù)運營(yíng)維護等，并獲得項目收益。一般政府還會(huì )給予某些優(yōu)惠用以吸引投資人。在特許期結束后，將該項目資產(chǎn)和相關(guān)權利無(wú)償或有償移交給政府。BOT模式主要用于收費公路、電廠(chǎng)、廢水處理設施等基礎設施項目，是我國基礎設施建設PPP項目的重要運作方式。
??? BOT項目的特點(diǎn)在于，項目公司在特許期結束后必須將項目資產(chǎn)和相關(guān)權利交還給政府，項目的最終經(jīng)營(yíng)權仍掌握在政府手中，且在項目運作過(guò)程中，社會(huì )資本方始終對項目都沒(méi)有所有權。
??? 5、建設-移交-經(jīng)營(yíng)(BTO):
??? BTO(Build-Transfer -Operate)即“建設-移交-經(jīng)營(yíng)”模式，是和BOT模式較為相近的PPP投資模式，對于那些關(guān)系到國家安全的項目，項目公司投資建設完成后，移交給政府部門(mén)，并不參與運營(yíng)。
??? 6、建設-租賃-移交(BLT):
??? BLT(Build-Lease-Transfer)，即“建設-租賃-移交”模式，一般是由社會(huì )資本的項目公司投資建設，在合同期內政府為項目的租賃人，而項目公司為承租人， 租賃期滿(mǎn)結束后，所有資產(chǎn)移交給政府部門(mén)。
??? 7、轉讓-運營(yíng)-移交 (TOT) :
??? TOT(Transfer-Operate-Transfer)，即“轉讓-運營(yíng)-移交”模，政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司，并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)，項目公司獲得項目收益，以收回投資并獲得回報。合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府。合同期限一般為20~30年。
??? 與BOT模式不同，TOT模式適用于存量項目。在初期，企業(yè)獲得政府存量項目的所有權和經(jīng)營(yíng)權，省去了建設環(huán)節，可以減少建設風(fēng)險，有利于收回投資成本。TOT模式主要運用于供電、供水、供氣、通信等現有基礎設施項目中。
??? 8、改建-運營(yíng)-移交 (ROT) :
??? ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)，即“改建-運營(yíng)-移交”模式，指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20~30年。
??? ROT有時(shí)也看作“BOT TOT”，主要適用于改建、擴建的存量項目。
??? 9、建設-擁有-運營(yíng)-移交 (BOOT) :
??? BOOT(Build-Own-Operate-Transfer),即“建設-擁有-運營(yíng)-移交”的投資模式，是指社會(huì )資本的項目公司先投資建設，并在一定期限內對項目擁有所有權和經(jīng)營(yíng)權，期滿(mǎn)后通過(guò)移交手續轉讓給政府。
??? 10、建設-擁有-運營(yíng) (BOO) :
??? BOO(Build-Own-Operate)，即“建設-擁有-運營(yíng)”模式，BOO與BOT模式有明顯的區別，在BOO模式下的社會(huì )資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿(mǎn)移交。BOO模式與BOT模式最大的不同在于，BOO模式中項目公司對項目擁有所有權和經(jīng)營(yíng)權，不存在期滿(mǎn)移交這一步，私有化程度高。
??? 在BOO模式和BOT模式之外，還有BOOT模式(建設-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交)，項目公司在一定期限內對項目擁有所有權和經(jīng)營(yíng)權，期滿(mǎn)后轉讓給政府。相較于前兩者，BOOT的私有化程度居中。
??? 一個(gè)采用PPP投資模式的投資項目可以根據是否有存量項目、是否改擴建、是否移交等方面問(wèn)題來(lái)選擇具體的合作運作形式。
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引入PPP投資模式(二)
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資模式的重大創(chuàng )新
??? 2015年4月，隨著(zhù)國家財政部和環(huán)境保護部的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(財建[2015]90號)文件的出臺，政府和社會(huì )資本合作投資(PPP)模式在我國的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有了長(cháng)足的進(jìn)步。目前，我國的政府與社會(huì )資本合作(PPP)投資模式的投資項目在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，主要集中在煤電火力發(fā)電項目、市政污水處理、城市固體垃圾焚燒處理、危廢處理等收益相對較高且較為穩定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
??? 在我國的城市環(huán)保項目建設過(guò)程中，從項目融資來(lái)看，市政污水處理、城市固體垃圾處理等領(lǐng)域的BOT項目普遍需要大量資金，這些環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資項目的特許經(jīng)營(yíng)權以及政府購買(mǎi)服務(wù)的財政補貼措施具有很大的吸引力，從而彌補了這些環(huán)保行業(yè)投資項目盈利能力偏弱和環(huán)保企業(yè)中小散的特性;從項目的現金流來(lái)看，諸如市政污水處理、城市固體垃圾處理等領(lǐng)域的BOT項目，由于政府的財政支持，可以產(chǎn)生穩定的現金流。
??? 2016年12月，國家發(fā)展改革委員會(huì )發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)的法律文件，標志著(zhù)PPP投資模式的資產(chǎn)證券化(ABS)在部分行業(yè)里實(shí)施的大幕已經(jīng)拉開(kāi)，國家首先在政策法規方面為PPP投資模式項目中的風(fēng)險投資資產(chǎn)的有序推出打開(kāi)了方便之門(mén)。資產(chǎn)證券化(ABS)是指通過(guò)結構性重組，將缺乏流動(dòng)性但具有未來(lái)現金流收入的資產(chǎn)構成的資產(chǎn)池轉變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌?chǎng)上出售和流通的證券;在環(huán)境保護領(lǐng)域， 市政工程BT、 BOT、TOT等項目的政府回購款、設備租賃(金融租賃)款等債權，污水處理費、垃圾處理費等收益權，具有穩定的未來(lái)現金流，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化(ABS)的基礎資產(chǎn)，從而為以PPP投資模式投資于環(huán)保企業(yè)的風(fēng)險資金通過(guò)資產(chǎn)證券化(ABC)的路徑順利退出建立了運行機制，為環(huán)境保護領(lǐng)域里的企業(yè)實(shí)現直接融資提供了可能性。隨著(zhù)南京城建污水處理等企業(yè)資產(chǎn)證券化(ABS)產(chǎn)品的發(fā)行，資產(chǎn)證券化開(kāi)始在水電、基礎設施建設、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)等行業(yè)已經(jīng)拉開(kāi)了序幕。
??? PPP投資模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中應用的案例
??? 總結近年來(lái)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和分析環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資項目的具體情況，我國現有的政府與社會(huì )資本合作(PPP)投資模式的投資項目案例如下：
??? 案例1：廣安市潔凈水行動(dòng)綜合治理
??? 本項目包括97個(gè)污水處理站建設、西溪河水環(huán)境綜合整治、污泥處理和資源化利用等工程，總投資29億。項目采用BOT運作方式，以污水處理、污泥處置設施特許經(jīng)營(yíng)權作價(jià)覆蓋總投資約4.55億元。社會(huì )資本方為中信水務(wù)產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司。項目公司資本金9億元，剩余16億元資金缺口由項目公司通過(guò)銀行融資解決。合同期限30年。
??? 案例2：河南省平頂山市區污水處理項目
??? 平頂山市住建局與廈門(mén)水務(wù)簽訂PPP項目合同，由廈門(mén)水務(wù)獨資成立項目公司，負責對污水處理設施進(jìn)行運營(yíng)、維護和管理，30年合作期滿(mǎn)后無(wú)償移交給政府。本項目回報機制為可行性缺口補助。
??? 案例3：如皋市同源污水處理廠(chǎng)一、二期提標改造和三期擴建項目
??? 本項目包含對現有污水處理廠(chǎng)進(jìn)行提標改造及三期擴建，相當于PPP投資模式的ROT形式，總投資3.85億元，其中征地拆遷、管網(wǎng)配套費用2.35億元由政府配套支持，社會(huì )資本方如皋市同源污水處理公司(同時(shí)也是項目公司)出資1.5億元，用于廠(chǎng)區范圍內的投資建設。本項目合同期限為30年，回報機制為政府付費。
??? 案例4：北京高安屯垃圾發(fā)電項目
??? 北京高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項目采用BOO形式的PPP投資模式建設，是北京市環(huán)境保護基礎設施的重點(diǎn)工程，也是北京2008年奧運工程的重點(diǎn)項目。由金州環(huán)境集團負責投資、建設和運營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為30年。該項目位于朝陽(yáng)區樓梓莊鄉高安屯無(wú)害垃圾處理中心第一、三堆肥區內，占地面積70畝。 投資方為美國金州集團有限公司、北京金州工程技術(shù)有限公司、北京國朝國有資產(chǎn)運營(yíng)有限公司、北京華聯(lián)達環(huán)保能源技術(shù)開(kāi)發(fā)有限公司。
??? 案列5： 蘭州九州開(kāi)發(fā)區垃圾發(fā)電項目
??? 蘭州九州開(kāi)發(fā)區垃圾發(fā)電項目是蘭州市政府與福建豐泉環(huán)保公司合作，采用PPP投資模式進(jìn)行建設的生活垃圾焚燒發(fā)電BOT項目。該項目總投資為13.8億元，處理規?？蛇_每天3000噸，建成后將是全國規模最大的生活垃圾發(fā)電廠(chǎng)。
??? 案列6、重慶市合川區錢(qián)塘鎮污水處理廠(chǎng)項目
??? 為從機制上解決鄉鎮污水處理廠(chǎng)存在的人才、經(jīng)費、管網(wǎng)、監管上的問(wèn)題，重慶市引導專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保公司參與環(huán)境治理，環(huán)投公司負責搭建招投標平臺和監督實(shí)施;重慶市財政給予專(zhuān)項補貼、區縣政府出資購買(mǎi)服務(wù)，保障鄉鎮污水處理經(jīng)費;明確地方政府負責支管網(wǎng)配套建設，對運營(yíng)方進(jìn)行嚴格的環(huán)保監管。2015年11月，重慶德和環(huán)境工程有限公司通過(guò)招投標成為重慶市合川區錢(qián)塘鎮污水處理廠(chǎng)的運營(yíng)方(屬于PPP投資模式的“管理合同”MC運作形式)，記者看到黑臭的污水經(jīng)過(guò)處理后變得清澈無(wú)味、達標排放。這座2012年建成、投資1600萬(wàn)元的污水處理廠(chǎng)以前由地方國有公司管理，因專(zhuān)業(yè)才人缺失和處理經(jīng)費不足，一直處于閑置狀態(tài)。
??? 目前，環(huán)投公司已取得重慶36個(gè)區縣鄉鎮污水處理設施的特許經(jīng)營(yíng)權，接收756座已建成的鄉鎮污水處理設施，其余正在接收中，120多家專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保公司采用PPP投資模式參與建設、運營(yíng)，能運行的污水處理廠(chǎng)新增124座，在建和新建項目順利推進(jìn)。
??? 案列7、湖南恒晟環(huán)?？萍加邢薰疚U環(huán)保項目
??? 2016年12月13日，國際投資大師吉姆羅杰斯在中國首設的ROGERS環(huán)保系并購基金、典石投資基金與湖南省資興市政府簽署合作協(xié)議，投資湖南恒晟環(huán)?？萍加邢薰疚U環(huán)保項目。該項目是現階段我國利用PPP投資模式探討危廢環(huán)保行業(yè)的可持續發(fā)展道路的一次實(shí)踐性探索，具有長(cháng)遠的現實(shí)意義。
??? 案列8、南京市城市建設投資控股集團污水處理PPP項目
??? 2014年11月，南京市城市建設投資控股集團的城東污水處理廠(chǎng)和仙林污水處理廠(chǎng)經(jīng)過(guò)資產(chǎn)整合重組，引入社會(huì )投資人北控水務(wù)(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司，實(shí)現了國有財政投資的市政污水處理行業(yè)項目進(jìn)行PPP投資模式的轉換，完成了TOT項目投資形式的實(shí)施。北控水務(wù)(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司通過(guò)將這部分投資的資產(chǎn)注入到上市公司，實(shí)現資產(chǎn)證券化(ABS)。
