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隨著(zhù)我國城鎮污水處理率的不斷提高，城鎮生活污水處理廠(chǎng)污泥（以下簡(jiǎn)稱(chēng)污泥）產(chǎn)量急劇增加。然而，污泥處置成本高，終端處置能力不足，以及資源化處置受限等問(wèn)題，導致如何安全環(huán)保地處理污泥，成為城市治理中的一大難題。因污泥非法傾倒或不明去向引發(fā)的環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險時(shí)有所聞，也成為多地被中央生態(tài)環(huán)保督查的重點(diǎn)和高頻領(lǐng)域。生活垃圾焚燒爐摻燒污泥作為一種污泥終端處置方式，通過(guò)焚燒能力共用共享，有效實(shí)現污泥減量化、穩定化和無(wú)害化處理，日益受到地方政府、污水處理廠(chǎng)以及生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)垃圾發(fā)電企業(yè)）的認可，尤其對于部分生活垃圾供應不足區域的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，實(shí)施污泥協(xié)同處置不失為一種較好的替代補償方式。
但是，無(wú)論新建的生活垃圾協(xié)同焚燒污泥項目或是利用現有垃圾焚燒線(xiàn)摻燒污泥項目，都會(huì )面臨各類(lèi)法律風(fēng)險。本文中我們主要針對已投運生活垃圾焚燒生產(chǎn)線(xiàn)增加污泥摻燒項目在實(shí)施中應關(guān)注的典型法律問(wèn)題做一梳理。
1依法做好環(huán)境影響評價(jià)（分析）和排污許可管理工作
生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目在具體實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì )新建配套的污泥干化項目，也有不新增污泥干化生產(chǎn)線(xiàn)，而依托原有焚燒項目的生產(chǎn)設施直接實(shí)施摻燒。但無(wú)論何種模式，由于原有垃圾焚燒發(fā)電項目的生產(chǎn)工藝中原輔料組成發(fā)生變化，很可能將導致污染物排放情況發(fā)生變化。
《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十四條第一款：“建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件經(jīng)批準后，建設項目的性質(zhì)、規模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件?！睘榇?，建議垃圾發(fā)電企業(yè)結合《環(huán)境影響評價(jià)法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《污染影響類(lèi)建設項目重大變動(dòng)清單（試行）》等規定，自行或委托專(zhuān)業(yè)機構對是否構成重大變動(dòng)進(jìn)行論證，根據論證結果，結合所在地生態(tài)環(huán)境部門(mén)關(guān)于環(huán)評和排污許可銜接管理的具體要求，及時(shí)做好環(huán)境影響評價(jià)文件的報批或者非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析說(shuō)明的公示或備案等手續，并按照《排污許可管理條例》的規定，做好排污許可的重新申請或變更手續。
2落實(shí)污泥轉移聯(lián)單和臺賬管理制度
垃圾發(fā)電企業(yè)應按照《城鎮污水處理廠(chǎng)污泥處理處置技術(shù)指南（試行）》并結合項目所在地相關(guān)地方性法規的具體規定，依法建立并落實(shí)污泥轉移聯(lián)單制度，避免行政處罰風(fēng)險。同時(shí)，還應重視對所接收污泥性質(zhì)的監測工作，做好檢測報告的收集、審閱和存檔工作，確保履行了審慎的核查。
此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《城鎮排水和污水處理條例》等法律法規規定，城鎮污水處理設施維護運營(yíng)單位或者污泥處理單位應當安全處理污泥，保證處理后的污泥符合國家有關(guān)標準，對污泥的流向、用途、用量等進(jìn)行跟蹤、記錄，并報告城鎮排水主管部門(mén)、生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。
在污泥協(xié)同處置項目中，垃圾發(fā)電企業(yè)作為污泥處理單位，應嚴格按照上述法律法規的要求，建立完備的檢測、記錄、存檔和報告制度，落實(shí)污泥的管理臺賬制度，如實(shí)記錄污泥的流向、用途、用量等信息，并做好報告工作。
3嚴格按照環(huán)評文件、排污許可及相關(guān)技術(shù)規范要求安全環(huán)保處置污泥
《城鎮污水處理廠(chǎng)污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南（試行）》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時(shí)，污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過(guò)1﹕4”，即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過(guò)20%。建議垃圾發(fā)電企業(yè)關(guān)注污泥含水率和摻燒比例要求，避免對部分大氣污染物的環(huán)保排放控制產(chǎn)生不利影響。
筆者調研發(fā)現，實(shí)踐中在營(yíng)的垃圾發(fā)電企業(yè)摻燒污泥比例一般不超過(guò)10%，主要有三方面考慮：一是摻燒比例太高對焚燒爐正常運行容易產(chǎn)生不利影響，如產(chǎn)生堵塞，發(fā)生腐蝕，增加檢修頻率等；二是由于污泥熱值相對較低，摻燒比例太高影響整廠(chǎng)發(fā)電效率；三是摻燒污泥會(huì )增加煙氣處理難度和處理成本，摻燒比例越高，處理難度越大，處理成本也越高，并可能增加超標排放的風(fēng)險，得不償失。
需要提醒的是，企業(yè)在發(fā)生污染物超標排放時(shí)，很可能會(huì )主張是因為貯存場(chǎng)地受限或貯存時(shí)限要求，而“不得不”超比例或超規模摻燒，但上述理由均不是企業(yè)免于行政處罰的正當理由。
此外，垃圾發(fā)電企業(yè)應嚴格按照經(jīng)批準的環(huán)評文件和排污許可規定的工藝和方法開(kāi)展污泥的協(xié)同處置，不得擅自改變處置方式，例如將“焚燒”變更為“堆肥”或“厭氧處理”，或另行委托第三方處置等。
4做好摻燒原料成分識別，特別關(guān)注可能摻燒危廢的風(fēng)險
實(shí)踐中，對于有富余負荷摻燒污泥的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，從經(jīng)濟性角度考慮或是受當地政府指令，往往也會(huì )協(xié)同處置一般工業(yè)固廢甚至醫療廢棄物等物質(zhì)。但無(wú)論是摻燒何種物質(zhì)，均應關(guān)注對于不符合入爐標準以及超過(guò)處置能力的進(jìn)廠(chǎng)原料及時(shí)行使拒收權利，避免發(fā)生污染物超標排放等違法情形。
需要特別注意的是，由于醫療廢棄物屬于危險廢物，對于協(xié)同處置醫療廢棄物的垃圾發(fā)電企業(yè)，除部分因符合條件而可以豁免按照危廢管理的情形外，通常，在沒(méi)有獲得《危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證》的情況下，摻燒醫療廢棄物將存在非法處置危廢的風(fēng)險。即使疫情期間，出于協(xié)助地方應急處置的考慮，也建議與地方政府和主管部門(mén)做好溝通、銜接，爭取獲得臨時(shí)許可證明文件或類(lèi)似材料，例如：縣級以上政府確定的應急處置方案等。實(shí)際上，這種非法處置危廢的風(fēng)險對于來(lái)源不明的污泥同樣存在。依據原環(huán)保部《關(guān)于污（廢）水處理設施產(chǎn)生污泥危險特性鑒別有關(guān)意見(jiàn)的函》（環(huán)函[2010]129號），以處理生活污水為主要功能的公共污水處理廠(chǎng)，若接收、處理工業(yè)廢水，且在工業(yè)廢水排放情況發(fā)生重大改變時(shí)，產(chǎn)生的污泥可能具有危險特性，應按規定對污泥進(jìn)行危險特性鑒別。因此，建議要求委托方提供當批次入廠(chǎng)污泥的檢測報告，若經(jīng)鑒別為危廢的，垃圾發(fā)電企業(yè)應及時(shí)拒收。
5污泥處理服務(wù)合同中的其他關(guān)注要點(diǎn)
（1）可接收性標準。除了前述的做好污泥成分識別之外，還應考慮污泥的含水率、有機質(zhì)成分等指標對于焚燒污染控制以及焚燒設施正常運行的影響，因此，建議合同中對于污泥含水率等主要技術(shù)指標以及不可接收的范圍和標準進(jìn)行明確，同時(shí)建議約定一旦委托方提供的污泥為不可接收污泥時(shí)的拒收權利以及具體處理機制和費用承擔方式等。
（2）調價(jià)機制。如果污泥協(xié)同處置項目合同期限較長(cháng)，項目經(jīng)營(yíng)成本可能會(huì )隨著(zhù)電價(jià)、水價(jià)、稅費政策等因素而發(fā)生變化，設置合理的調價(jià)機制對于垃圾發(fā)電企業(yè)或是污泥處置委托單位，都是必要的。
我們注意到，部分企業(yè)簽訂的條款中雖然約定了調價(jià)，但調價(jià)的具體機制，諸如調價(jià)周期、調價(jià)因素、計算方法等均未有詳細約定，容易產(chǎn)生爭議，建議合同條款中要對調價(jià)機制做出具體且可計算的約定，必要時(shí)配以計算公式。
（3）保底量。部分合適的項目中還可以考慮參照生活垃圾特許經(jīng)營(yíng)或PPP運作模式中的通常做法，設定委托方的污泥最低供應量，以保障垃圾發(fā)電企業(yè)的基本收益和避免運行工況出現較大波動(dòng)。
綜上所述，生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目中，垃圾發(fā)電企業(yè)既作為生活垃圾處理單位，同時(shí)又是污泥處理處置單位，不僅需要關(guān)注生活垃圾處理過(guò)程的合規管理，又要關(guān)注污泥焚燒處置過(guò)程的合規問(wèn)題，同時(shí)也要關(guān)注協(xié)同處置交叉管理等法律問(wèn)題?？偠灾?，對垃圾發(fā)電企業(yè)而言，應堅持合規理念，杜絕僥幸心理，切實(shí)做好法律風(fēng)險防范。
