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2021年11月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)實(shí)施。為做好《意見(jiàn)》的宣傳貫徹工作，生態(tài)環(huán)境部組織對《意見(jiàn)》進(jìn)行系列解讀，今天推出《堅持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無(wú)廢城市”建設》。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，“十四五”時(shí)期，推進(jìn)100個(gè)左右地級及以上城市開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設。我們要充分認識此項工作的重要意義，認真總結試點(diǎn)經(jīng)驗，以“無(wú)廢”為主線(xiàn)，堅持“減量化、資源化、無(wú)害化”（簡(jiǎn)稱(chēng)“三化”）這一重要原則，抓住減污降碳協(xié)同增效這一關(guān)鍵，拓展和深化“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設工作，助力城市綠色低碳轉型。
一、充分認識“無(wú)廢城市”建設的重要意義
第一，“無(wú)廢城市”建設是深入貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想的重要舉措。
加強固體廢物治理是生態(tài)文明建設的重要內容，是實(shí)現美麗中國目標的應有之義。黨中央、國務(wù)院高度重視固體廢物污染防治工作。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護擺在治國理政的突出位置，對固體廢物污染防治工作重視程度前所未有。習近平總書(shū)記先后多次作出有關(guān)重要指示批示，主持召開(kāi)會(huì )議專(zhuān)題研究部署固體廢物進(jìn)口管理制度改革、“無(wú)廢城市”建設、生活垃圾分類(lèi)、塑料污染治理等工作，親自推動(dòng)有關(guān)改革進(jìn)程。
為探索建立固體廢物產(chǎn)生強度低、循環(huán)利用水平高、填埋處置量少、環(huán)境風(fēng)險小的長(cháng)效體制機制，推進(jìn)固體廢物領(lǐng)域治理體系和治理能力現代化，2018年初，中央深改委將“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作列入年度工作要點(diǎn)；12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案》，“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。
近日印發(fā)的《意見(jiàn)》進(jìn)一步提出要穩步推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設，就是貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示批示精神的全面展開(kāi)和深化，是習近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強固體廢物污染防治決策部署的具體行動(dòng)。進(jìn)入新階段，“無(wú)廢城市”建設承載著(zhù)更重要的使命，將在減污減碳協(xié)同增效、助力城市綠色低碳發(fā)展上發(fā)揮更好更大的作用。
第二，“無(wú)廢城市”建設是深入打好污染防治攻堅戰和實(shí)現碳達峰碳中和的內在要求。
“十四五”時(shí)期，我國生態(tài)文明建設進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型、實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。
固體廢物與廢氣、廢水在污染環(huán)境及其治理之間存在著(zhù)“三重耦合”關(guān)系。首先，未經(jīng)處理的固體廢物因雨淋、蒸發(fā)、風(fēng)蝕、自燃、化學(xué)變化等作用而污染大氣、水體、土壤和生物。其次，在廢氣、廢水的處理過(guò)程中，一部分有害物質(zhì)被轉化成無(wú)害或穩定狀態(tài)，大部分污染物則被轉移到固相并以固體廢物的形式進(jìn)入環(huán)境，例如脫硫后的石膏、污水處理后的污泥等。再次，在固體廢物處理處置過(guò)程中，同樣存在污染大氣、水體、土壤的風(fēng)險；處理的最終形態(tài)還是固體廢物，例如固體廢物利用、填埋和焚燒過(guò)程及最終產(chǎn)物。因此，固體廢物污染防治是環(huán)境管理的重要內容和需要管好的最終環(huán)節。
從這個(gè)意義上講，一方面，固體廢物污染防治本身是深入打好污染防治攻堅戰的重要組成部分?！兑庖?jiàn)》提出，到2025年，固體廢物和新污染物治理能力明顯增強，并對固體廢物污染治理的諸多方面提出了具體要求。另一方面，全面加強固體廢物污染治理也是污染防治攻堅戰由“堅決打好”向“深入打好”轉變的重要體現，促進(jìn)攻堅戰拓寬治理的廣度、延伸治理的深度，既協(xié)同推進(jìn)水、氣、土污染治理，又有助于解決這些領(lǐng)域治理后最終污染物的利用和無(wú)害化處置。
同時(shí)，固體廢物污染防治“一頭連著(zhù)減污，一頭連著(zhù)降碳”。國內外的實(shí)踐表明，加強固體廢物管理對降碳也有明顯作用。巴塞爾公約亞太區域中心對全球45個(gè)國家和區域的固體廢物管理碳減排潛力相關(guān)數據分析顯示，通過(guò)提升城市、工業(yè)、農業(yè)和建筑等4類(lèi)固體廢物的全過(guò)程管理水平，可以實(shí)現相應國家碳排放減量的13.7%～45.2%（平均27.6%）。中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會(huì )測算,“十三五”期間發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對我國碳減排的貢獻率約為25%。
試點(diǎn)實(shí)踐表明，“無(wú)廢城市”建設為系統解決城鄉固體廢物管理提供了路徑，成為城市層面綜合治理、系統治理、源頭治理固體廢物的有力抓手，對減污降碳發(fā)揮了很好效果，對深入打好污染防治攻堅和實(shí)現碳達峰碳中和有重要作用。
第三，“無(wú)廢城市”建設是推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展的有效載體。
與其他環(huán)境污染問(wèn)題一樣，固體廢物問(wèn)題的本質(zhì)也是發(fā)展方式、生活方式問(wèn)題。同時(shí)，固體廢物既是污染物，也是“資源”。我國固體廢物增量和存量長(cháng)期處于高位是由于“大量消耗、大量消費、大量廢棄”的粗放型生產(chǎn)生活方式造成的，源頭減量化、過(guò)程資源化、末端無(wú)害化是固體廢物污染防治的根本途徑，這也是固體廢物污染環(huán)境防治法確立的基本原則。
“無(wú)廢城市”建設，是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，從生產(chǎn)生活領(lǐng)域入手，推動(dòng)形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，讓固體廢物盡可能多的源頭減量和資源化利用、最大限度減少末端處置及環(huán)境影響的城市發(fā)展模式。開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設，有助于加快推進(jìn)城市綠色低碳轉型，以高水平保護推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng )造高品質(zhì)生活。
2021年，全國人大常委會(huì )對新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法貫徹實(shí)施情況開(kāi)展執法檢查，總體看，盡管我國固體廢物污染防治工作取得長(cháng)足進(jìn)步，但法律實(shí)施不到位的問(wèn)題還較突出，在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，固體廢物污染環(huán)境防治還面臨著(zhù)許多深層次的問(wèn)題和挑戰，形勢依然嚴峻，距離人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求和期盼還有較大差距。
總之，我國固體廢物環(huán)境污染形勢嚴峻、治理任務(wù)艱巨、治理要求高，“無(wú)廢城市”建設既是系統解決固體廢物問(wèn)題的綜合途徑，也是推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展的有效載體。
二、全面總結和推廣“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)經(jīng)驗做法
2019年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部會(huì )同國家發(fā)展改革委等18個(gè)部門(mén)和單位，指導深圳等11個(gè)城市和雄安新區等5個(gè)特殊地區扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。截至2020年年底，試點(diǎn)共完成改革任務(wù)850項、工程項目422項，形成一批可推廣示范模式。
在工業(yè)綠色生產(chǎn)方面，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升工業(yè)綠色制造水平，積極推動(dòng)工業(yè)固體廢物減量化與資源化。包頭市統籌推進(jìn)鋼鐵、電力等產(chǎn)業(yè)結構調整，不斷提高資源能源利用效率，工業(yè)固廢產(chǎn)生強度一年降低了4%。銅陵市、盤(pán)錦市、瑞金市等地通過(guò)“無(wú)廢礦山”“無(wú)廢油田”建設、廢棄礦山生態(tài)修復從源頭減少了工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量，將廢棄礦山變成“綠水青山”，通過(guò)發(fā)展旅游觀(guān)光，又將其轉化為“金山銀山”。
在農業(yè)綠色生產(chǎn)方面，通過(guò)與美麗鄉村建設、農業(yè)現代化建設相融合，推動(dòng)主要農業(yè)廢棄物有效利用。徐州市開(kāi)展秸稈高效還田及收儲用一體多元化利用，許昌市“畜禽糞污-有機肥-農田”生態(tài)循環(huán)農業(yè)、西寧市“生態(tài)牧場(chǎng)”等模式，實(shí)現了秸稈、畜禽糞污高效利用。威海市推廣多營(yíng)養層生態(tài)養殖模式，建成14個(gè)國家級海洋牧場(chǎng)，推動(dòng)滸苔、牡蠣殼等廢物高值化利用。光澤縣通過(guò)“無(wú)廢農業(yè)”“無(wú)廢農村”“無(wú)廢圣農”建設，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)資源再生利用、實(shí)施清潔能源替代，助力全域實(shí)現碳中和目標。
在踐行綠色生活方式方面，通過(guò)宣傳引導，探索城鄉生活垃圾源頭減量和資源化利用。中新天津生態(tài)城打造垃圾分類(lèi)精品示范小區，探索垃圾計量收費機制，獎懲并用，倒逼源頭減量。重慶市等試點(diǎn)城市積極創(chuàng )建“無(wú)廢”學(xué)校、小區、景區、機關(guān)等“無(wú)廢細胞”，建立評價(jià)標準，營(yíng)造共建共享氛圍，推動(dòng)公眾形成綠色生活方式。雄安新區編制“無(wú)廢城市”系列教材，作為選修課全面納入新區教育體系。
在加強環(huán)境監管方面，通過(guò)信息化平臺建設和制度創(chuàng )新，強化風(fēng)險防控能力。紹興市打造“無(wú)廢城市”信息化平臺，統籌整合各類(lèi)固體廢物管理系統，對固體廢物實(shí)行全周期管理。北京經(jīng)開(kāi)區開(kāi)展危險廢物的分級豁免管理嘗試，探索實(shí)施“點(diǎn)對點(diǎn)”資源化利用機制。三亞市通過(guò)制度引領(lǐng)、源頭減量、海陸統籌、公眾參與以及國際合作等多種舉措，逐步形成“白色污染”綜合治理模式。
隨著(zhù)試點(diǎn)工作深入，“無(wú)廢”理念逐步得到較廣泛推廣，“無(wú)廢城市”建設呈現出由點(diǎn)到面發(fā)展的良好態(tài)勢。浙江省率先印發(fā)《浙江省全域“無(wú)廢城市”建設工作方案》，在全省推開(kāi)“無(wú)廢城市”建設；廣東省發(fā)布《廣東省推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案》，探索建設珠三角“無(wú)廢試驗區”；重慶市與四川省共同推進(jìn)成渝地區雙城經(jīng)濟圈“無(wú)廢城市”建設。
三、扎實(shí)做好“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設工作
“十四五”時(shí)期拓展和深化“無(wú)廢城市”建設的工作思路和目標是：深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，統籌城市發(fā)展與固體廢物管理，堅持“三化”原則、聚焦減污降碳協(xié)同增效，推動(dòng)100個(gè)左右地級及以上城市開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設。到2025年，“無(wú)廢城市”固體廢物產(chǎn)生強度較快下降，綜合利用水平顯著(zhù)提升，無(wú)害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實(shí)現固體廢物管理信息“一張網(wǎng)”，“無(wú)廢”理念得到廣泛認同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升。
“無(wú)廢城市”建設的主要任務(wù)包括：一是科學(xué)編制實(shí)施方案，強化頂層設計引領(lǐng)?！盁o(wú)廢城市”建設要與深入打好污染防治攻堅戰相關(guān)要求、碳達峰碳中和等國家重大戰略以及城市建設管理有機融合，一體謀劃、協(xié)同推進(jìn)。二是加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展，降低工業(yè)固體廢物處置壓力。重點(diǎn)是結合工業(yè)領(lǐng)域減污降碳要求，加快探索重點(diǎn)行業(yè)工業(yè)固體廢物減量化和“無(wú)廢礦區”“無(wú)廢園區”“無(wú)廢工廠(chǎng)”建設的路徑模式。三是促進(jìn)農業(yè)農村綠色低碳發(fā)展，提升主要農業(yè)固體廢物綜合利用水平。重點(diǎn)是發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養殖，建立農業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，促進(jìn)畜禽糞污、秸稈、農膜、農藥包裝物回收利用。四是推動(dòng)形成綠色低碳生活方式，促進(jìn)生活垃圾減量化、資源化。重點(diǎn)是大力倡導“無(wú)廢”理念，推動(dòng)形成簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式；建立完善分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運輸、分類(lèi)處理系統。五是加強全過(guò)程管理，推進(jìn)建筑垃圾綜合利用。重點(diǎn)是大力發(fā)展節能低碳建筑，全面推廣綠色低碳建材，推動(dòng)建筑材料循環(huán)利用。六是強化監管和利用處置能力，切實(shí)防控危險廢物環(huán)境風(fēng)險。重點(diǎn)是實(shí)施危險廢物規范化管理、探索風(fēng)險可控的利用方式、提升集中處置基礎保障能力。七是加強制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監管體系建設，全面提升保障能力。
“無(wú)廢城市”建設是一項系統工程，需要凝聚各方共識，強化要素集聚，形成工作合力?！盁o(wú)廢城市”建設是需要當地黨委、政府統籌組織開(kāi)展的一項綜合性工作，需要加強統一領(lǐng)導，建立工作機制。要建設好“無(wú)廢城市”，組織領(lǐng)導、制度建設、技術(shù)支撐、市場(chǎng)培育、資金保障、監管強化、大數據助力、宣傳發(fā)動(dòng)等八大措施缺一不可，必須集成發(fā)力；建立政府主導、部門(mén)齊抓共管、企業(yè)主體、市民踐行的運行機制。國家和省級相關(guān)部門(mén)負責做好“無(wú)廢城市”建設各項工作的組織和指導。
“無(wú)廢城市”建設是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，是一項重要的政治任務(wù)。相關(guān)部門(mén)和城市要切實(shí)提高政治站位，充分認識“無(wú)廢城市”建設的重要意義，搶抓機遇、真抓實(shí)干，為推動(dòng)固體廢物治理體系和治理能力現代化，為深入打好污染防治攻堅戰、推動(dòng)實(shí)現碳達峰碳中和、建設美麗中國作出貢獻。
