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? ? 無(wú)論是以變革為準則，還是用重構作標尺，以“求變”為核心的環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代正在加速到來(lái)。那么，如何構建環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0的格局？如何構建行之有效的市場(chǎng)化機制，撬動(dòng)市場(chǎng)力量促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？PPP模式如何助力構建生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化機制？
? ? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時(shí)代
? ? “站在產(chǎn)業(yè)換擋升級的轉折點(diǎn)，究竟什么在變？要弄清楚此問(wèn)題，需要看看產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程?！敝袊聊竟こ虒W(xué)會(huì )水工業(yè)分會(huì )理事長(cháng)張悅坦言。
? ? 業(yè)內普遍認為，環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期。即，環(huán)境產(chǎn)業(yè)1.0時(shí)代，是用市場(chǎng)化機制來(lái)提供城市環(huán)境公共設施和生活污染治理服務(wù)，包括污水、垃圾處理等；到了環(huán)境產(chǎn)業(yè)2.0時(shí)代，是用第三方治理模式來(lái)提供工業(yè)污染治理的環(huán)境服務(wù)；如今，環(huán)境產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時(shí)代，就是用市場(chǎng)化機制提供更多的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
? ? 張悅表示，2002年對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史而言具有深遠的意義。
? ? 2002年，《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》等文件先后發(fā)布，終結了多年來(lái)市政公用設施是否能夠進(jìn)行市場(chǎng)化運作的爭論，明確城市水業(yè)改革以推進(jìn)市場(chǎng)化為主要方向。
? ? “時(shí)至今日，這兩個(gè)政策已經(jīng)使用17年之久，基本的原則和精神依然沒(méi)有過(guò)時(shí)?！睆垚偙硎?，兩個(gè)政策的區別是，前者用“產(chǎn)業(yè)化”，強調要投入、產(chǎn)出、效率、開(kāi)放、競爭，后者則強調“市場(chǎng)化”，正式把特許經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行了規范。當時(shí)，我國污水、垃圾處理幾乎是空白，缺錢(qián)、缺技術(shù)、缺人，如果不采取措施，產(chǎn)業(yè)就會(huì )錯失一個(gè)發(fā)展機遇。
? ? 2005年，建設部出臺了《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》，水業(yè)的市場(chǎng)化監管被真正提上了政府工作日程。
? ? “這一系列政策的出臺，不僅為產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程提供了動(dòng)力，還對我國環(huán)保行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展具有啟蒙作用?！睆垚偙硎?，文件明確了政府責任、市場(chǎng)全面開(kāi)放、建立收費制度、強化政府監管等。
? ? 這些突破性變革之所以能夠成功、影響深遠，一個(gè)非常重要的制約條件就是文件所涉及的領(lǐng)域堅持“一清四可”，即：邊界清晰，可計量、可考核、可支付、可固化，這是運作市場(chǎng)化的重要前提。
? ? “但隨著(zhù)環(huán)保治理需求的不斷升級，生態(tài)環(huán)保項目變得越來(lái)越大、越來(lái)越復雜?！睆垚偙硎?，例如，流域治理、城鄉統籌治理等項目，邊界不清晰，收入產(chǎn)出、服務(wù)內容也無(wú)法計量，如果無(wú)法明確這些條件，考核會(huì )變得更困難，政府支付風(fēng)險隨之增大，支付意愿也會(huì )有所下降。
? ? 同樣，環(huán)境商會(huì )執行會(huì )長(cháng)、蘇伊士新創(chuàng )建執行副總裁孫明華也表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代，環(huán)保問(wèn)題變得越來(lái)越復雜，當務(wù)之急是要探索建立生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的定價(jià)機制、支付機制和購買(mǎi)機制。
? ? 例如，流域治理或城市河道治理，帶動(dòng)了城市土地升值，那么可否將土地出讓金按比例提取一部分用來(lái)購買(mǎi)河道治理的環(huán)保服務(wù)。
? ? 再如，油田和礦山生態(tài)修復，可從成品油、化工產(chǎn)品、礦產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格中，按比例提取一部分資金作為生態(tài)修復資金。這些做法都屬于用市場(chǎng)化機制來(lái)提供生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這個(gè)新型的市場(chǎng)化機制一旦建立，可將環(huán)保行業(yè)發(fā)展納入健康穩定的軌道。
? ? 回歸PPP模式的初心
? ? 環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代的典型符號就是PPP模式。根據公開(kāi)資料顯示，財政部在庫PPP管理項目接近9000個(gè)，投資金額共13.6萬(wàn)億。其中環(huán)保板塊占比過(guò)半，總投資約4.8萬(wàn)億；已落地項目約3000個(gè)，總投資約2.9萬(wàn)億。
? ? 與其它項目相比，環(huán)保作為一項高杠桿業(yè)務(wù)，本就需要相當的體量和資金。國內權威分析機構曾指出，迄今環(huán)保多數項目資本金自有量在20%~30%，所以剩下的70%~80%就需要銀行貸款。而這也是PPP項目備受環(huán)保青睞的主要因素。
? ? 2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，各地方政府也陸續推出PPP項目庫，市場(chǎng)上掀起PPP熱潮。環(huán)保產(chǎn)業(yè)和PPP模式站在同一風(fēng)口，雙雙迎來(lái)大發(fā)展，但PPP模式與環(huán)保項目結合后的飛速“奔跑”也帶來(lái)了不少問(wèn)題，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”等問(wèn)題日漸凸顯，備受關(guān)注，甚至引發(fā)不少質(zhì)疑。
? ? 2017年，財政部印發(fā)《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號文”），PPP模式進(jìn)入規范季。加之貨幣政策趨向穩健、金融“去杠桿”、加強影子銀行監管等因素影響，通過(guò)舉債迅速擴大規模的發(fā)展方式“一夜爆雷”，現金流告急、市值縮水、股債雙殺在去年的環(huán)保行業(yè)屢見(jiàn)不鮮。
? ? 不少業(yè)內人士表示，PPP模式，實(shí)際上是想通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)解決生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的提供問(wèn)題，但這個(gè)模式缺少生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機制和收費機制，完全用財政資金來(lái)購買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，是難以持續的。
? ? 據悉，去年財政部按照92號文加強規范PPP項目運作的要求，開(kāi)展不規范PPP項目的清理整頓，主要將未按規定開(kāi)展“兩個(gè)論證”、不宜繼續采用PPP模式實(shí)施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保和未按規定進(jìn)行信息公開(kāi)的PPP項目集中清理。截至目前，清庫規模已達2.2萬(wàn)億。
? ? 財政部PPP中心推廣開(kāi)發(fā)部主任夏穎哲坦言，92號文的發(fā)布，不是PPP項目的“剎車(chē)”，而是初心的回歸，希望政府主導吸引社會(huì )資本參與，促進(jìn)市場(chǎng)化運作，實(shí)現平等協(xié)商、風(fēng)險分擔、互利共贏(yíng)。
? ? “當前，我國PPP模式還在兒童期，未來(lái)會(huì )走向成熟，這個(gè)不成熟的階段實(shí)際上給企業(yè)提供了學(xué)習和成長(cháng)的機會(huì )?！痹谑讋?chuàng )股份副總經(jīng)理王征戌看來(lái)，目前絕大多數的PPP項目，招標時(shí)并不完善，或存在邊界不清等現象，中標后一定要先梳理項目的本質(zhì)、目的、邊界，與政府一同逐步完善PPP項目設計。
? ? “好的PPP項目應該具備收費定價(jià)機制較為透明、有穩定現金流、規模合適、競爭充分等因素?！毕姆f哲表示，當前，諸多PPP項目都需要可行性缺口補助，需要政府投資，也需要市場(chǎng)化機制運營(yíng)。要實(shí)現“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環(huán)保優(yōu)勢轉化成市場(chǎng)化機制。如何統籌土地資源，如何實(shí)現其它資源的帶動(dòng)效應。如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈作用，讓參與方得到合理的收益。
? ? 夏穎哲透露，目前正在研究的EOD模式，就是以環(huán)保驅動(dòng)發(fā)展的新嘗試。
? ? 由污染者付費向受益者付費轉變
? ? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代需要什么樣的市場(chǎng)化機制來(lái)匹配？對此，北控水務(wù)集團高級副總裁楊光表示，環(huán)保治理3.0時(shí)代應倡導“環(huán)保受益者付費”理念，由污染者付費向受益者付費轉變。因為生態(tài)環(huán)保在治理、修復和提升的過(guò)程中投入巨大，離不開(kāi)各方長(cháng)期的運營(yíng)管理維護，環(huán)保受益者為這些投入“埋單”合情合理。
? ? 針對“環(huán)保受益者付費”這一理念，楊光提出了四點(diǎn)建議。首先，中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據地方生態(tài)治理投入，探索出臺生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)收費機制和收費辦法。
? ? 其次，建立污水處理領(lǐng)域的收費機制，盡早落實(shí)收費水平真正能夠滿(mǎn)足排水和污水處理設施、污泥處理處置建設運營(yíng)的成本要求。
? ? 第三，在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，把水環(huán)境治理和生態(tài)提升規劃與城市發(fā)展規劃銜接，生態(tài)項目投資規劃與區域開(kāi)發(fā)規劃結合，測算一定生命周期水生態(tài)治理項目需要的投資和運營(yíng)費，推進(jìn)收費合理分攤，形成可持續的投融資機制。
? ? 第四，打破一些城市的管理理念，授權企業(yè)對生態(tài)治理項目進(jìn)行充分的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)化審批程序，降低規費，政府與企業(yè)共享增量經(jīng)濟效益。
? ? 成都環(huán)保投資集團有限公司副總經(jīng)理李勇剛則表示，可以構建一個(gè)更加合理的金融體系支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。例如，建立以資本持有環(huán)保收益為主的基金，由企業(yè)負責專(zhuān)業(yè)運營(yíng)，通過(guò)商業(yè)模式的重構，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)再出發(fā)的機會(huì )。
? ? “構建了很好的市場(chǎng)化機制，形成了準入機制，有了付費機制，整個(gè)產(chǎn)業(yè)才能迎來(lái)蓬勃的發(fā)展期?！崩钣聞偙硎?，市場(chǎng)也有退出機制，有“優(yōu)勝劣汰”，經(jīng)歷2018年的“洗禮”，面對環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)形勢的變化，產(chǎn)業(yè)需要冷靜期，企業(yè)更需要自省期。
