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黨的十九屆五中全會(huì )提出全面實(shí)行排污許可制。2020年12月9日，國務(wù)院常委會(huì )議審議通過(guò)了《排污許可管理條例》。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心全程參與了《排污許可管理辦法（試行）》技術(shù)支持工作，現選登《我國排污許可制度立法的三十年歷程》等成果，以饗讀者。
我國排污許可制度立法的三十年歷程
——兼談《排污許可管理條例》的目標任務(wù)
【摘要】本文將排污許可制度立法經(jīng)歷的三十年劃分為產(chǎn)生、 發(fā)展和改革三個(gè)階段, 分別梳理了這三個(gè)階段的立法背景和立法過(guò)程中的重大事件和主要過(guò)程, 并總結了每個(gè)階段的立法特點(diǎn)。通過(guò)研究排污許可制度的立法脈絡(luò ), 厘清《排污許可管理條例》 中主要內容的發(fā)展軌跡, 指出立法的主要目標和任務(wù): 一是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系, 明確排污許可制與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系; 二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)任務(wù); 三是強化排污單位主體責任, 加強排污許可制度的監管與執法, 厘清法律責任。
我國的排污許可制從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革, 從地方探索到國家推廣, 從八項環(huán)境管理制度之一到固定污染源核心管理制度, 從單一要素到綜合許可, 從重點(diǎn)污染源到全覆蓋, 從一條原則規定到一部行政法規, 這一路走來(lái)經(jīng)歷了30年?！杜盼墼S可管理條例》 自 2008 年第一次征求意見(jiàn), 至今也已 12 年, 真可謂 “ 千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。
發(fā)展歷程
01排污許可制度立法的產(chǎn)生階段(1972—1989 年)
二十世紀七八十年代, 我國環(huán)境保護意識處于啟蒙時(shí)期, 在環(huán)境污染蔓延、 環(huán)境保護制度初步建設階段, 排污許可制度的前身———排污申報和排污許可證制度產(chǎn)生。
1.1產(chǎn)生階段排污許可制度的立法背景
20 世紀 70 年代, 我國處于短缺型經(jīng)濟時(shí)期, 人均GDP 僅 100 多美元, 是當時(shí)世界上的貧困國家之一。1978 年改革開(kāi)放后, 我國處于中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟方向探尋階段, 經(jīng)濟開(kāi)始發(fā)展, 隨之而來(lái)的是城鎮人口迅速增加, 環(huán)境污染開(kāi)始蔓延。
自 1972 年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開(kāi) “ 人類(lèi)環(huán)境會(huì )議” 后, 1973 年我國召開(kāi)了第一次全國環(huán)境保護會(huì )議, 出臺了 “ 全面規劃、合理布局、 綜合利用、 化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護環(huán)境、 造福人民” 32 字方針, 開(kāi)啟了中國環(huán)境保護事業(yè)。1978 年 《中華人民共和國憲法》 第 11 條規定 “ 國家保護環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”, 第一次將 “ 保護環(huán)境和自然資源” 寫(xiě)入憲法。1979 年 《中華人民共和國環(huán)境保護法( 試行)》 頒布, 標志著(zhù)環(huán)保工作開(kāi)始邁上法制軌道。1983 年, 第二次全國環(huán)境保護會(huì )議提出了 “ 環(huán)境保護是現代化建設事業(yè)中的一項基本國策” 和 “ 同步發(fā)展方針”。隨后, 《水污染防治法》 ( 1984 年)、 《大氣污染防治法》 ( 1987 年) 等環(huán)境保護法律相繼出臺。1989 年, 第三次全國環(huán)境保護會(huì )議上提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度, “ 排污申報登記和排污許可證制度” 是八項管理制度之一, 而這一制度正是排污許可制度的前身。然而, 由于排污申報登記和排污許可證制度還處在探索過(guò)程中, 1989 年的 《環(huán)境保護法》 中并未對排污申報登記和排污許可證制度進(jìn)行規定。
1.2產(chǎn)生階段排污許可制度的立法過(guò)程
我國排污許可制最早萌芽于上海。1985 年 4 月 19 日通過(guò)的 《上海市黃浦江上游水源保護條例》 最早明確規定 “ 一切有廢水排入上述水域的單位應在本條例生效后三個(gè)月內, 向所在區、 縣環(huán)境保護部門(mén)提出污染物排放申請, 由環(huán)境保護部門(mén)按照污染物排放總量控制的要求進(jìn)行審核、 批準, 統一頒發(fā) 《排污許可證》 ”。這是我國第一部明確提出使用 “ 排污許可證” 管理的地方法規, 標志著(zhù)我國排污許可制的產(chǎn)生。
1988 年 3 月 22 日發(fā)布的 《水污染物排放許可證管理暫行辦法》 ( 〔88〕 環(huán)水字第 111 號) 是第一部在國家層面規范排污許可證管理的規范性文件。該辦法第二條規定, “ 在污染物排放濃度控制管理的基礎上, 通過(guò)排污申報登記, 發(fā)放水污染物 《排放許可證》, 逐步實(shí)施污染物排放總量控制”。對超出排污總量控制指標的排污單位, 設計了 《臨時(shí)排放許可證》, 用于限期削減污染物排放量。通過(guò)對比研究, 我們發(fā)現這一辦法中的許多理念與 30 年后今天的理念是一致的。
1989 年 7 月 12 日國務(wù)院批準了 《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細則》 ( 國家環(huán)境保護局令第 1 號), 第九條規定, “ 企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的, 必須向所在地環(huán)境保護部門(mén)提交 《排污申報登記表》。環(huán)境保護部門(mén)收到 《排污申報登記表》 后, 經(jīng)調查核實(shí), 對不超過(guò)國家和地方規定的污染物排放標準及國家規定的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標的, 發(fā)給排污許可證” “ 對超過(guò)國家或者地方規定的污染物排放標準, 或者超過(guò)國家規定的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標的, 應當限期治理, 限期治理期間發(fā)給臨時(shí)排污許可證” “ 新建、 改建、 擴建的企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標, 應當根據環(huán)境影響報告書(shū)確定” “ 已建企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量指標, 應當根據環(huán)境質(zhì)量標準、當地污染物排放現狀和經(jīng)濟、 技術(shù)條件確定” “ 排污許可證的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門(mén)另行制定”。這是排污申報與排污許可證制度首次寫(xiě)入部門(mén)規章。
1989 年, 排污許可制首次涉足大氣污染防治領(lǐng)域, 原國家環(huán)境保護局下發(fā)了 《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》, 分兩批組織 23 個(gè)環(huán)境保護重點(diǎn)城市及部分省轄市環(huán)保局開(kāi)展試點(diǎn)工作。
1.3產(chǎn)生階段排污許可制度在法規中的特點(diǎn)
在產(chǎn)生階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是我國排污許可制最早應用于水污染防治領(lǐng)域, 然后延伸至大氣污染防治領(lǐng)域; 二是排污許可制最早僅與污染物排放總量控制制度相銜接, 后來(lái)變?yōu)榕c污染物排放總量控制制度和環(huán)境影響評價(jià)制度都銜接; 三是排污許可制與排污收費制掛鉤; 四是對超標和超總量的企業(yè)事業(yè)單位, 要求限期治理, 發(fā)放臨時(shí)排放許可證; 五是由于這一時(shí)期我國尚未制定 《行政許可法》, 因此沒(méi)有統一的行政許可規范。
02排污許可制度立法的發(fā)展階段(1990—2012 年)
20 世紀 90 年代到 21 世紀的前十幾年, 環(huán)境污染加劇, 是從規模治理階段到環(huán)保綜合治理階段, 排污許可制度在這一階段不斷探索和發(fā)展。
2.1發(fā)展階段排污許可制度的立法背景
這 20 多年間, 我國正處于大力發(fā)展經(jīng)濟的時(shí)期。經(jīng)濟高速增長(cháng), 早期企業(yè)無(wú)序發(fā)展和后期重工業(yè)加快發(fā)展, 以及經(jīng)濟發(fā)展戰略上長(cháng)期缺乏對環(huán)境保護的綜合考慮和綜合決策等原因, 導致污染問(wèn)題全面爆發(fā), 給環(huán)境保護帶來(lái)了前所未有的壓力。這一時(shí)期, 人們一味追求GDP 的增長(cháng), 在思想認識上普遍將經(jīng)濟發(fā)展置于環(huán)境保護之前。雖然我國政府加大減排和治理力度, 但治理速度卻遠遠趕不上污染增長(cháng)的速度, 環(huán)境污染形勢嚴峻。
1992 年, 聯(lián)合國召開(kāi) “ 環(huán)境與發(fā)展大會(huì )”。會(huì )后, 中共中央、 國務(wù)院發(fā)布 《環(huán)境與發(fā)展十大對策》, 首次在中國提出實(shí)施可持續發(fā)展戰略。1995 年, 《中國二十一世紀議程》 制定了中國實(shí)施可持續發(fā)展戰略的國家行動(dòng)計劃和措施。1996 年, 第四次全國環(huán)境保護會(huì )議召開(kāi), 國務(wù)院頒布 《關(guān)于環(huán)境保護若干問(wèn)題的決定》, 提出 “ 嚴格把關(guān), 堅決控制新污染” “ 限期達標, 加快治理老污染”。2006 年第六次全國環(huán)境保護大會(huì )提出, 要加快實(shí)現三個(gè)轉變, 即從重經(jīng)濟增長(cháng)輕環(huán)境保護轉變?yōu)榄h(huán)境保護與經(jīng)濟增長(cháng)并重; 從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步; 從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、 經(jīng)濟、 技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。2007 年黨的十七大第一次明確提出建設生態(tài)文明的要求。2012 年黨的十八大把生態(tài)文明建設納入 “ 五位一體” 總體布局。
2.2發(fā)展階段排污許可制度的立法過(guò)程
自 1990 年起, 許多地市陸續制訂了專(zhuān)門(mén)的排放水污染物許可證的管理辦法。例如, 沈陽(yáng)市人民政府 1990 年制訂的 《 沈陽(yáng)市排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 濟南市人民政府 1990 年制訂的 《濟南市排放水污染物許可證管理辦法》、 合肥市人民政府 1990 年制訂的《合肥市實(shí)施排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 廈門(mén)市人民政府 1991 年制訂的 《廈門(mén)市水污染物排放許可證管理實(shí)施辦法》、 淄博市人民政府 1991 年制訂的《淄博市水污染物排放許可證管理暫行辦法》、 淮南市人民政府 1992 年制訂的 《淮南市水污染物排放許可證管理辦法》、 齊齊哈爾市人民政府 1992 年制訂的 《齊齊哈爾市排放水污染物許可證管理辦法》、 貴陽(yáng)市人民政府 1994 年制訂的 《貴陽(yáng)市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》 以及東莞市人民政府 1996 年制訂的 《東莞市水污染物排放許可證管理辦法》 等。
1996 年, 《水污染防治法》 中首次規定了排污申報登記制, 這是排污許可制的前身第一次寫(xiě)入法律。2000 年發(fā)布的 《水污染防治法實(shí)施細則》 將發(fā)放排污許可證的條件從標準和總量都符合要求改為 “ 不超過(guò)排放總量控制指標”。1999 年修訂的 《海洋環(huán)境保護法》 要求排放陸源污染物的單位必須申報。2000 年修訂的 《大氣污染防治法》 規定 “ 按照核定的主要大氣污染物排放總量核發(fā)主要大氣污染物排放許可證”。2001 年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布 《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法( 試行)》, 這是國家制定的第一部重點(diǎn)流域許可證專(zhuān)項規章。2003 年, 《行政許可法》 出臺, 確立了行政許可制度。自此, 排污許可制度作為一項行政許可, 必須符合 《行政許可法》 的規定。2004 年原國家環(huán)境保護總局對唐山市、 沈陽(yáng)市、 杭州市、 武漢市、 深圳市、 銀川市發(fā)出 《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》, 開(kāi)展綜合排污許可證試點(diǎn), 開(kāi)始綜合許可的探索。2008 年 《水污染防治法》 規定 “ 國家試行排污許可制度”, 由此開(kāi)始, 排污申報和排放許可證制度改為排污許可制度。
2.3發(fā)展階段排污許可制度在法律中的特點(diǎn)
在發(fā)展階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是在法律依據上, 國家法律逐步寫(xiě)入排污申報制和排污許可制, 水污染物、 陸源污染物向海排放和大氣污染物的排放許可先后得到了國家法律和行政法規的確認和規定, 試點(diǎn)地方也開(kāi)展了排污許可立法工作; 二是在推行范圍上, 在地方開(kāi)展了一系列試點(diǎn), 尚未在全國范圍推行; 三是在許可種類(lèi)上, 從針對水或大氣污染的單一許可開(kāi)始轉變?yōu)樘剿骶C合許可; 四是在許可對象上, 仍然只針對重點(diǎn)污染源, 許可事項只包含重點(diǎn)污染物排放。
發(fā)展階段的 20 多年來(lái), 排污許可制度發(fā)展緩慢, 1989 年 《水污染防治法實(shí)施細則》 規定的 “ 排污許可證的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門(mén)另行制定” 始終沒(méi)有落實(shí)。2008 年, 原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了 《關(guān)于征求< 排污許可證管理條例>( 征求意見(jiàn)稿) 意見(jiàn)的函》, 至今已經(jīng) 12 年時(shí)間, 可見(jiàn) 《排污許可管理條例》 制定過(guò)程的曲折與漫長(cháng)。
03排污許可制度立法的改革階段(2013—2019 年)
黨的十八大以后, 生態(tài)文明建設被納入 “五位一體” 總體布局, 提高到前所未有的高度。環(huán)境管理的目標從以管控污染物總量為主, 向以改善環(huán)境質(zhì)量為主轉變。
3.1改革階段排污許可制度的立法背景
2013—2016 年, 我國經(jīng)濟保持中高速增長(cháng), 國內生產(chǎn)總值年均增長(cháng) 7. 2%, 高于同期世界 2. 6%和發(fā)展中經(jīng)濟體 4%的平均增長(cháng)水平。2017 年之后, 中國特色社會(huì )主義進(jìn)入了新時(shí)代, 我國經(jīng)濟發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代, 基本特征就是我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展 階段。生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、 負重前行的關(guān)鍵期, 已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期, 也到了有條件有能力解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的窗口期。
作為生態(tài)文明建設的一項關(guān)鍵制度, 排污許可制度受到前所未有的重視, 大量的中央和國家文件開(kāi)始提出完善排污許可制度的要求, 排污許可制逐步成為固定污染源的核心環(huán)境管理制度。2013 年, 黨的十八屆三中全會(huì )要求加快建立系統完整的生態(tài)文明制度體系, 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 明確規定“ 完善污染物排放許可制”。2015 年, 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》 在 “ 完善生態(tài)環(huán)境監管制度” 一節中規定, “ 建立嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。完善污染物排放許可證制度, 禁止無(wú)證排污和超標準、 超總量排污”。2015 年,《生態(tài)文明體制改革總體方案》 單獨設立 “ 完善污染物排放許可制” 一節, 規定 “ 盡快在全國范圍建立統一公平、 覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制, 依法核發(fā)排污許可證, 排污者必須持證排污, 禁止無(wú)證排污或不按許可證規定排污”。2016 年, 《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》 提出 “ 推進(jìn)多污染物綜合防治和統一監管, 建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制, 實(shí)行排污許可 ‘ 一證式’ 管理”。2018 年 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》 提出, “ 加快推行排污許可制度, 對固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制, 按行業(yè)、 地區、 時(shí)限核發(fā)排污許可證, 全面落實(shí)企業(yè)治污責任, 強化證后監管和處罰” “ 2020 年, 將排污許可證制度建設成為固定源環(huán)境管理核心制度, 實(shí)現 ‘ 一證式’ 管理”。2019 年, 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問(wèn)題的決定》 規定, “ 構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”, 再次確認了排污許可制的核心地位, 并要求建立監管制度體系。
3.2改革階段排污許可制度的立法過(guò)程
黨的十八大后, 排污許可管理制度法治化成為排污許可制度改革的重要內容, 逐步形成了排污許可管理法律體系。
排污許可制度法律體系圖
2014 年修訂的 《環(huán)境保護法》 第 45 條規定, “ 國家依照法律規定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當按照排污許 可證的要求排放污染物; 未取得排污許可證的, 不得排放污染物”, 并規定對 “ 違反法律規定, 未取得排污許可證排放污染物, 被責令停止排污, 拒不執行的” 但尚不構成犯罪的, 處以拘留。這是我國第一次在 《環(huán)境保護法》 中確立排污許可管理制度。2015 年修訂的 《大氣污染防治法》 第 19 條規定了大氣污染領(lǐng)域應當取得排污許可證的范圍, 并明確規定 “ 排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定”, 這也是 《排污許可管理條例》 的直接立法依據, 此外還明確了對 “ 未依法取得排污許可證排放大氣污染物的” 采取按日連續處罰; 2017 年修訂的 《水污染防治法》 不僅規定了水污染領(lǐng)域應當取得排污許可證的范圍和處罰, 還規定了對 “ 實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者” 的監測要求以及主體責任。
2016年11月, 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》 是對完善控制污染物排放許可制度、 實(shí)施企事業(yè)單位排污許可證管理的總體部署和系統安排, 推動(dòng)了排污許可管理制度改革, 為 《排污許可管理條例》 的制定指明了方向。2016 年 12 月, 原環(huán)境保護部頒布的 《關(guān)于印發(fā)<排污許可證管理暫行規定>的通知》 ( 環(huán)水體 〔2016〕 186 號) 規定了排污許可證的核發(fā)與實(shí)施。2017 年 6 月, 原環(huán)境保護部通過(guò)了 《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄( 2017 年版)》, 為有序發(fā)放排污許可證明確了發(fā)放范圍與時(shí)限。2017 年 11 月, 原環(huán)境保護部通過(guò)了 《排污許可管理辦法( 試行)》, 這一辦法是根據中央文件和法律要求, 在 《排污許可證管理暫行規定》 的基礎上對排污許可管理制度進(jìn)行完善, 對完成 《 控制污染物排放許可制實(shí)施方案》 提出的“ 到 2020 年, 完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作” 起到有力推進(jìn)作用。2019 年 12 月, 生態(tài)環(huán)境部審議通過(guò)了 《 固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄(2019 版)》, 相較于 2017 版, 有兩大變化: 一是擴大了管理范圍, 增加了登記管理類(lèi); 二是刪除了行業(yè)發(fā)放時(shí)限要求。
3.3改革階段排污許可制度立法在法律中的特點(diǎn)
在改革階段, 排污許可制度具有如下特點(diǎn): 一是在法律依據方面, 國家多部法律確立了排污許可管理制度的法律地位, 中共中央和國務(wù)院的文件確立了排污許可制作為固定污染源管理核心制度的地位, 并要求建立排污許可管理制度體系; 二是在推行范圍上, 在全國范圍統一推行, 地方開(kāi)展的排污許可證工作要根據國家發(fā)證的時(shí)間安排, 逐步變更為按照國家規定統一發(fā)放排污許可證; 三是在許可種類(lèi)上, 確定為主要針對排放水和大氣污染物的綜合許可; 四是在許可對象上, 由只針對重點(diǎn)污染源擴展為重點(diǎn)管理的排污單位和簡(jiǎn)化管理的排污單位, 按行業(yè)分步推進(jìn); 五是在制度銜接上, 不僅銜接了污染物排放總量控制制度和環(huán)境影響評價(jià)制度, 還銜接了環(huán)境監測、 環(huán)境執法等制度; 六是在監管要求上, 嚴格規定無(wú)證不得排污。
04《排污許可管理條例》 的目標要求
排污許可制在我國歷經(jīng)了 30 年的探索, 按照中共中央和國務(wù)院的部署, 根據有關(guān)法律要求, 制定 《排污許可管理條例》 是一項十分急迫的任務(wù), 這將是我國第一部專(zhuān)門(mén)規定排污許可管理的行政法規。在當前生態(tài)環(huán)境保護形勢下, 這部行政法規對打好打贏(yíng)污染防治攻堅戰具有重要推進(jìn)作用, 主要需要完成以下目標和要求:
一是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系, 明確排污許可制與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系。
根據生態(tài)環(huán)境保護工作的需要, 我國已經(jīng)建立了一系列環(huán)境管理制度?！杜盼墼S可管理條例》 最重要的任務(wù)就是要將排污許可制度打造為固定污染源管理的核心制度, 并構建以排污許可制為核心的固定污染源監督管理制度體系。這就要求排污許可制除了發(fā)揮核心作用以外, 還要與有關(guān)環(huán)境管理制度互相銜接。制度體系的總體設計應當為: 環(huán)境影響評價(jià)、 污染物排放總量控制制度、 排放標準、 環(huán)境監測和可行技術(shù)等制度作為發(fā)放排污許可證的前提條件; 監督監測和環(huán)境執法制度應當依據排污許可證記載的標準、 總量和環(huán)境管理要求, 對排污單位進(jìn)行監督和管理; 環(huán)境統計和污染源排放清單制度以排污單位或排污許可證的執行報告有關(guān)數據為依據進(jìn)行統計或制定清單; 而信息公開(kāi)制度則應當貫穿排污許可證發(fā)放前、 中、 后的全過(guò)程。上述固定污染源的環(huán)境管理制度將以排污許可制為核心, 形成一套完整的制度體系。
二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)任務(wù)。從國際經(jīng)驗來(lái)看, 無(wú)論是歐盟還是美國, 排污許可制都是針對污染影響達到一定程度的部分行業(yè)的污染項 目進(jìn)行的, 歐盟二十幾個(gè)國家實(shí)施了排污許可制幾十年, 也只發(fā)放了 5 萬(wàn)~ 6 萬(wàn)張工業(yè)排放許可證。也就是說(shuō), 排污許可制度在其他國家尚未有覆蓋所有固定污染源的經(jīng)驗。覆蓋所有固定污染源就意味著(zhù)要將排污許可制的管理范圍擴大到全部排污單位, 對于我國這樣大體量、 工業(yè)也比較發(fā)達的國家來(lái)說(shuō), 這項任務(wù)十分艱巨, 要在 2020 年完成更是難上加難。要推進(jìn)這項任務(wù)的完 成, 《排污許可管理條例》 不僅采取分級管理制, 還采 取逐步推進(jìn)的方式, 一方面對排污單位實(shí)施重點(diǎn)管理和 簡(jiǎn)化管理, 另一方面對污染物產(chǎn)生量、 排放量和對環(huán)境 的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,采取填報排污登記表的方式, 不需要申請取得排污許可證。這也就是說(shuō), 我國排污許可制是排污許可證加排污登記制, 根據生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求和治理進(jìn)展情況, 不斷調整需要申領(lǐng)排污許可證排污單位的范圍, 不用申領(lǐng)排污許可證的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)登記程序 納入排污管理范圍, 實(shí)現固定污染源全覆蓋。
三是強化排污單位主體責任, 加強排污許可制度的監管與執法, 厘清法律責任。對于當前政府承擔過(guò)多監管責任的 “ 保姆式” 環(huán)境監管問(wèn)題, 《排污許可管理條例》 要強化排污單位的主體責任, 應當由排污單位承擔起相應的排污管理責任, 應當專(zhuān)章規定規范化污染物排放口的要求, 污染排放的監測、 記錄、 報告以及信息公開(kāi)的責任; 對于 《排污許可管理辦法( 試行)》 中缺乏監督執法規定的問(wèn)題, 《排污許可管理條例》 應當專(zhuān)章對監督檢查和執法進(jìn)行規定; 對于 《排污許可管理辦法( 試行)》 法律責任條款規定太少的問(wèn)題, 《排污許可管理條例》 應當對所有違反排污許可有關(guān)規定的情形一一對應設置罰則, 厘清法律責任, 規定過(guò)罰相當的處罰。
