×
中國是人口大國、農業(yè)大國，又處于工業(yè)化后期和新型城鎮化深入推進(jìn)期，每年來(lái)自工業(yè)源、農業(yè)源和生活源的各類(lèi)固體廢物總量近百億噸。中國政府高度重視固體廢物管理，20世紀70年代就將“廢渣”治理作為環(huán)境治理的重點(diǎn)，不斷通過(guò)完善法規制度標準，深入推進(jìn)固體廢物減量化、資源化和無(wú)害化。
近年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，國家通過(guò)優(yōu)化完善依法治理體系，大力推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域深化改革，部署實(shí)施了禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革、普遍推行垃圾分類(lèi)制度、“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)等重點(diǎn)工作，固體廢物治理體系和治理能力得到顯著(zhù)提升。與此同時(shí)，針對全球關(guān)注的塑料污染治理問(wèn)題，中國政府率先垂范、勇于探索，為其他國家和地區提供了有益的借鑒。
建章立制，固體廢物污染防治的法規制度體系日臻完善
中國自1995年就制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固廢法》），建立了固體廢物申報登記制度、危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度等核心制度，為防治固體廢物污染環(huán)境、保障公眾健康提供了法律依據。隨著(zhù)管理的需要，《固廢法》2004年第一次修訂，2013年、2015年、2016年分別對特定條款進(jìn)行了修正，2020年再次進(jìn)行修訂，并經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì )第十七次會(huì )議審議通過(guò)。新修訂的《固廢法》堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，突出問(wèn)題導向，強化政府及有關(guān)部門(mén)監督管理責任，進(jìn)一步夯實(shí)企業(yè)主體責任，大幅提高處罰力度，將逐步實(shí)現固體廢物零進(jìn)口、實(shí)施生活垃圾分類(lèi)、工業(yè)固體廢物排污許可、危險廢物分級分類(lèi)監管、重大疫情醫療廢物應急處置等重要制度寫(xiě)入法律，為新時(shí)代全面加強固體廢物污染防治，推進(jìn)中央改革措施落地和打贏(yíng)打好污染防治攻堅戰提供了堅強法律保障。
與此同時(shí)，以《固廢法》為龍頭，以法規標準為補充的治理體系日趨完善。國務(wù)院制定（修訂）了危險廢物經(jīng)營(yíng)許可、醫療廢物管理、畜禽規模養殖污染防治、城市市容和環(huán)境衛生管理、廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理、報廢汽車(chē)回收管理等行政法規。相關(guān)部門(mén)按照職責分工，制定了一系列部門(mén)規章、標準規范和技術(shù)指南，固體廢物管理制度體系逐步完善。在危險廢物方面，建立了危險廢物鑒別、申報登記和轉移聯(lián)單等8項制度，涵蓋了危險廢物產(chǎn)生、貯存、轉運、利用處置的全過(guò)程；在電子廢物方面，明確了名錄、規劃和基金補貼等4項制度，制定了基于生產(chǎn)者責任延伸制度的電子廢物管理辦法；在生活垃圾方面，發(fā)布了生活垃圾收集、運輸、處理等相關(guān)管理規章和標準規范100余項；在工業(yè)固體廢物和農業(yè)廢棄物方面，出臺了促進(jìn)資源綜合利用和無(wú)害化處置的相關(guān)管理辦法和技術(shù)文件。
深化改革，不斷提升固體廢物綜合治理效能
一是普遍推行垃圾分類(lèi)和資源化利用制度。2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，明確要求在直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市以及第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市的城區范圍內先行實(shí)施生活垃圾強制分類(lèi)。2019年，住房城鄉建設部會(huì )同有關(guān)部門(mén)印發(fā)《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作。2020年9月1日，中央全面深化改革委員會(huì )第十五次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作的若干意見(jiàn)》，要求從落實(shí)城市主體責任、推動(dòng)群眾習慣養成、加快分類(lèi)設施建設、完善配套支持政策等方面入手，加快構建以法治為基礎、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類(lèi)長(cháng)效機制，樹(shù)立科學(xué)理念，分類(lèi)指導，加強全鏈條管理。目前，絕大部分地級以上城市已經(jīng)啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作，生活垃圾分類(lèi)成為新時(shí)尚，再生資源回收比例和質(zhì)量穩步提升。
二是危險廢物（含醫療廢物）處理處置領(lǐng)域補短板強弱項成效顯著(zhù)。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于提升危險廢物環(huán)境監管能力、利用處置能力和環(huán)境風(fēng)險防范能力的指導意見(jiàn)》，推動(dòng)地方提升危險廢物利用處置能力。2020年，國家發(fā)展改革委牽頭印發(fā)《醫療廢物集中處置設施能力建設實(shí)施方案》，加快推進(jìn)醫療廢物處置能力建設，補齊醫療廢物處置短板。截至2019年底，全國危險廢物利用處置能力接近1.1億噸/年，相比2012年（3238.7萬(wàn)噸/年）增長(cháng)2.4倍。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，生態(tài)環(huán)境部緊緊圍繞“兩個(gè)100%”，即全國所有醫療機構及設施環(huán)境監管與服務(wù)100%全覆蓋，醫療廢物、醫療污水及時(shí)有效收集和處理處置100%全落實(shí)，指導督促各地抓緊抓實(shí)抓細有關(guān)工作，堅決打好疫情醫療廢物防控阻擊戰。目前，國家各有關(guān)部門(mén)正在組織實(shí)施醫療機構廢棄物綜合治理，進(jìn)一步提高醫療廢物等廢棄物的規范化管理水平。
三是開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)，推進(jìn)城市固體廢物管理綜合改革?！盁o(wú)廢城市”是以創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。自2019年以來(lái)，廣東省深圳市等“11+5”個(gè)城市和地區編制印發(fā)試點(diǎn)建設實(shí)施方案，建立試點(diǎn)工作推進(jìn)體制機制，將推進(jìn)試點(diǎn)工作與城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相融合、相促進(jìn)，著(zhù)力推動(dòng)制度、技術(shù)、市場(chǎng)監管體系建設，初步形成一批可復制、可推廣的示范模式。
聚焦難點(diǎn)，持續深化塑料污染綜合治理工作
治理塑料污染已經(jīng)成為國際社會(huì )的普遍共識，在聯(lián)合國環(huán)境大會(huì )、二十國集團（G20）領(lǐng)導人峰會(huì )等國際多邊場(chǎng)合，均提出全球共同應對塑料污染的相關(guān)倡議。塑料污染防治涉及生產(chǎn)、流通、消費、國際貿易、回收處置等多個(gè)環(huán)節、多個(gè)部門(mén)，治理難度非常大。中國是發(fā)展中大國，在全球共同應對塑料污染問(wèn)題上，始終積極發(fā)揮負責任大國作用，把倡議變成行動(dòng)，把理念轉為實(shí)踐，為全球共同應對塑料污染貢獻中國智慧和中國方案。
一是以限制塑料購物袋為抓手，減少塑料制品使用。早在2007年12月31日，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購物袋的通知》（以下稱(chēng)“限塑令”）?！跋匏芰睢睂?shí)施后，2015年全國主要商品零售場(chǎng)所塑料購物袋年使用量較2010年減少2/3。這對于節約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境、積極應對全球氣候變化發(fā)揮了重要作用。
二是強化全鏈條管理、多部門(mén)合作，推動(dòng)建立形成治理塑料污染的長(cháng)效機制。為更有效解決“白色污染”這一老百姓身邊的突出環(huán)境問(wèn)題，2020年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強塑料污染治理的意見(jiàn)》。各部門(mén)各地方迅速行動(dòng)，相繼作出部署安排。生態(tài)環(huán)境部牽頭配合全國人大有關(guān)機構修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，自9月1日正式實(shí)施，加強了塑料污染防治相關(guān)要求，對農用薄膜、包裝物、一次性塑料制品的污染防治作出明確規定，同時(shí)明確了相關(guān)違法行為的法律責任，大幅提高了法律威懾力，為塑料污染治理提供了法治保障。發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》。市場(chǎng)監管總局將超薄塑料購物袋等淘汰類(lèi)產(chǎn)品納入年度執法稽查工作重點(diǎn)，牽頭完善可降解塑料產(chǎn)品、快遞綠色包裝、限制商品過(guò)度包裝等關(guān)鍵領(lǐng)域標準。農業(yè)農村部等部門(mén)出臺《農用薄膜管理辦法》，細化了農膜生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、回收等環(huán)節管理要求。商務(wù)部積極出臺商品零售、電子商務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)塑料污染治理的細化措施。國家郵政局印發(fā)《郵件快件綠色包裝規范》，推動(dòng)出臺《郵件快件包裝管理辦法》。
同時(shí)，地方也在加快行動(dòng)。截至目前，已有29個(gè)省份出臺了省級實(shí)施方案。北京市結合實(shí)施生活垃圾分類(lèi)，于今年5月起組織開(kāi)展塑料袋專(zhuān)項整治行動(dòng)。河南省成立塑料污染治理工作專(zhuān)班，定期由省政府負責同志主持召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，統籌部署各項重點(diǎn)工作。青海省加大市場(chǎng)執法力度，落實(shí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體責任。海南省持續推進(jìn)全省試點(diǎn)，搭建塑料污染治理信息化管理平臺。福建省、浙江省將治理塑料污染作為深化生態(tài)文明試點(diǎn)示范的重要內容。隨著(zhù)各項措施逐步落實(shí)到位，尤其是生活垃圾清運和無(wú)害化處置能力大幅提升（2019年，城市生活垃圾無(wú)害化處置率達到99%以上，且生活垃圾焚燒占比約50%），我國塑料垃圾對河流、海洋等的影響日益減小。華東師范大學(xué)海洋塑料研究中心主任李道季等人的研究表明，2020年中國塑料垃圾入海量估值為25.71萬(wàn)-35.31萬(wàn)噸。國際學(xué)者由于沒(méi)有充分了解我國相關(guān)廢物管理政策措施，在進(jìn)行塑料垃圾入海量估算時(shí)參數選擇不合適，估算值普遍偏高，從而導致國際社會(huì )認知不準確。
三是全面禁止廢塑料進(jìn)口，為發(fā)展中國家做出表率。長(cháng)期以來(lái)，部分發(fā)達國家打著(zhù)國家貿易的幌子，將廢塑料披上再生資源的外衣，向發(fā)展中國家大量?jì)A銷(xiāo)廢塑料，給當地帶來(lái)了嚴重的環(huán)境污染，影響了工人和當地群眾的身體健康。為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康，中國自2017年開(kāi)始實(shí)施禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革，大幅度削減固體廢物進(jìn)口種類(lèi)和數量，明確提出到2020年年底基本實(shí)現固體廢物零進(jìn)口的目標。針對廢塑料，中國自2019年起已全面禁止廢塑料進(jìn)口。中國禁止廢塑料進(jìn)口的舉措，促使發(fā)展中國家逐步覺(jué)醒。泰國、印度等東南亞國家先后效仿我國收緊固體廢物進(jìn)口政策。泰國擬于2021年起完全禁止可回收廢塑料進(jìn)口。印度于2019年修訂相關(guān)條例全面禁止進(jìn)口廢塑料。
四是積極參與和推動(dòng)國際社會(huì )共同應對塑料污染問(wèn)題。2019年3月，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì )通過(guò)了“海洋塑料垃圾和微塑料”“治理一次性塑料制品污染”兩項決議。作為專(zhuān)門(mén)管控廢物的國際公約，國際社會(huì )高度關(guān)注《巴塞爾公約》在防治塑料廢物污染方面發(fā)揮的作用。2019年5月4日-10日，在《巴塞爾公約》締約方會(huì )議第十四次會(huì )議上，我國代表團積極參與有關(guān)加強塑料廢物越境轉移管控議題的談判，推動(dòng)大會(huì )審議通過(guò)塑料廢物修正案。
通過(guò)這次附件修正，發(fā)展中國家首次獲得對進(jìn)入本國的塑料廢物相關(guān)信息的知情權，并有權拒絕這些塑料廢物的進(jìn)口，標志著(zhù)國際社會(huì )在源頭減少塑料廢物產(chǎn)生、管控塑料廢物越境轉移等方面邁出了實(shí)質(zhì)性一步。同時(shí)，大會(huì )審議通過(guò)《在巴塞爾公約下進(jìn)一步采取行動(dòng)應對塑料廢物》，從全生命周期的角度對塑料廢物提出了全球性的管理方案，包括塑料制品綠色設計和綠色生產(chǎn)、塑料廢物越境轉移控制和環(huán)境無(wú)害化管理等各方面?！栋腿麪柟s》的相關(guān)決議使全球塑料廢物管控進(jìn)入了實(shí)操階段，全球防治塑料廢物污染框架基本建立。
作者單位：清華大學(xué)
