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黨中央、國務(wù)院高度重視危險廢物污染防治工作。危險廢物污染防治是生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的重要方面，是打好污染防治攻堅戰的重要內容。危險廢物污染防治工作的深入推進(jìn)，推動(dòng)了危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不斷釋放，也對危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。研究危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，理順制度—需求—市場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，解決危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題，引導和規范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是落實(shí)固體廢物管理和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求的重要內容，對提高危險廢物污染防治產(chǎn)業(yè)支撐能力具有重要的現實(shí)意義。
一、危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)現狀
1.1 發(fā)展歷程
我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了由政府推動(dòng)到市場(chǎng)化發(fā)展的歷程。1995年，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》出臺，首次從法律層面涉及危險廢物管理相關(guān)內容。1995～2002年，我國基本建立起危險廢物處理處置鑒別—處理—排放的標準體系。2003年SARS暴發(fā)，大量醫療廢物對環(huán)保系統造成嚴重沖擊。2004年1月，原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，我國危險廢物處置設施進(jìn)入全面建設階段，危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)進(jìn)入萌芽發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度逐步提高。目前，危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)基本形成了政府引導、企業(yè)主體、市場(chǎng)運作的發(fā)展模式。新冠肺炎疫情的暴發(fā)對我國危險廢物處理提出了更高的要求。2020年2月21日，習近平總書(shū)記在中央政治局常務(wù)委員會(huì )會(huì )議中提出要“加快補齊醫療廢物、危險廢物收集處理設施方面短板”。醫療危險廢物收集處理設施的加快建設，將進(jìn)一步推動(dòng)危險廢物行業(yè)健康、規范發(fā)展，行業(yè)發(fā)展再遇新契機。
1.2 處置模式我國的危險廢物處置逐步形成了以第三方治理為主的處置模式。為加強危險廢物管理工作，規范危險廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，2004年5月，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》，規定危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)通過(guò)許可證的方式獲得經(jīng)營(yíng)權，加快了我國危險廢物處置設施的建設，在一定時(shí)期、一定程度上促進(jìn)了危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011～2018年，我國危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證頒發(fā)情況見(jiàn)圖1。截至2018年年底，全國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）頒發(fā)的危險廢物（含醫療廢物）經(jīng)營(yíng)許可證共3220份，與2006年相比增長(cháng)了265%。2018年，全國危險廢物（含醫療廢物）經(jīng)營(yíng)單位核準收集和利用處置能力達到10 212萬(wàn)t/a，經(jīng)營(yíng)單位實(shí)際收集和利用處置量為2697萬(wàn)t，與2006年相比增長(cháng)了807%。
1.3 產(chǎn)業(yè)規模我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)規模達到千億元，處于快速成長(cháng)期。目前，我國危險廢物產(chǎn)生量保持較高的增長(cháng)。根據《中國統計年鑒2019》數據，2011年到2017年，我國危險廢物的產(chǎn)生量由3431萬(wàn)t上升到6937萬(wàn)t，增長(cháng)了102%（見(jiàn)圖2）。隨著(zhù)環(huán)保督察推動(dòng)隱性需求釋放，危險廢物歷史存量和當期增量雙層疊加，將推動(dòng)危險廢物處置量進(jìn)一步攀升。預計到2020年，我國危險廢物產(chǎn)生量將突破億噸，危險廢物市場(chǎng)規模將達到千億級。目前，由于各?。ㄗ灾螀^、直轄市）危險廢物處置市場(chǎng)需求和處置能力匹配情況不同等原因，危險廢物處置“量?jì)r(jià)齊升”“量升價(jià)降”“量?jì)r(jià)并降”等現象均有呈現，各地危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平存在差異。但總體而言，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)生命周期的成長(cháng)階段，發(fā)展空間和發(fā)展潛力較大。
1.4 市場(chǎng)現狀危險廢物行業(yè)集中度低，行業(yè)并購整合案例涌現?！笆濉逼陂g，隨著(zhù)許可證發(fā)放權限的下放，大量中小型企業(yè)進(jìn)入危險廢物處理領(lǐng)域。目前，我國99%的危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)為民營(yíng)企業(yè)，全國2000多家危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)平均處理規模僅為2萬(wàn)t，大部分為年處理能力1萬(wàn)t以下的小企業(yè)。我國危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)營(yíng)收前10名的企業(yè)市場(chǎng)份額總量占有率僅為6.8%，總體呈現“小散弱”的特征[2]。相比之下，美國危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)1000余家，營(yíng)收前10名的企業(yè)市場(chǎng)份額總量占有率超過(guò)90%，集中度高，行業(yè)成熟，發(fā)展穩健[3]。近年來(lái)，我國危險廢物行業(yè)市場(chǎng)整合加速，2018年危險廢物市場(chǎng)并購數量超過(guò)10起。高能環(huán)境以1.68億元并購陽(yáng)新鵬富礦業(yè)，永清環(huán)保以8.3億元并購高郵康博。隨著(zhù)危險廢物監管加嚴、技術(shù)和管理門(mén)檻升高、市場(chǎng)競爭加劇，具備綜合處置能力和較強資金、技術(shù)、管理實(shí)力的企業(yè)兼并收購仍將持續，部分小型企業(yè)將逐步退出。
二、存在的問(wèn)題
回顧國內外危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展歷程，影響其發(fā)展的因素包括：危險廢物管理的政策制度和監管的力度水平；上游產(chǎn)廢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)污排污情況；政策對危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的扶持、引導和規范；市場(chǎng)化競爭程度與產(chǎn)業(yè)自身技術(shù)水平。對照影響因素，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題如下：
2.1 監管力度和措施手段有待進(jìn)一步強化
我國對危險廢物處置高度重視，迄今已形成以《國家危險廢物名錄》為靶向，覆蓋從危險廢物鑒別、轉移、處置到資質(zhì)、監管、處罰的危險廢物治理體系[5]。借鑒國際經(jīng)驗，危險廢物監管和處罰力度的加大，是危險廢物治理體系日趨完善的標志，也是危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展的根本條件。雖然，我國建立了危險廢物申報登記、排污許可、經(jīng)營(yíng)許可、轉移聯(lián)單、應急預案備案等制度，但對危險廢物污染源種類(lèi)、數量、去向、分布、污染性質(zhì)等缺乏精準監控的手段，導致部分危險廢物從產(chǎn)生到最終處置的全過(guò)程均缺乏監管，被隨意處置、非法轉移，不僅帶來(lái)一定的環(huán)境隱患，也不利于危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)公平競爭、有序發(fā)展。
2.2 存在一定的市場(chǎng)分割和區域壟斷現象我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)形成，到經(jīng)營(yíng)許可制度下的市場(chǎng)導入和產(chǎn)業(yè)成長(cháng)的過(guò)程。經(jīng)營(yíng)許可制度對導入市場(chǎng)機制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化企業(yè)監管，規范企業(yè)行為發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)營(yíng)許可范圍和區域的固定化，導致了市場(chǎng)領(lǐng)域和地區的分割，限制了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的延展性和流動(dòng)性。特許經(jīng)營(yíng)和PPP模式強化了經(jīng)營(yíng)許可的唯一性，一定程度上形成了區域壟斷。
2.3 上下游產(chǎn)業(yè)轉型、轉移，增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險在環(huán)保嚴格監管和行業(yè)綠色升級轉型的壓力和驅動(dòng)下，危險廢物產(chǎn)生企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，推進(jìn)污染物源頭減量，成為必然趨勢。在嚴格監管充分釋放危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求過(guò)后，由于上游產(chǎn)業(yè)減污技術(shù)和管理水平的進(jìn)步、水泥窯處置危險廢物規模的提升等[8]，傳統危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)將面臨沖擊，行業(yè)發(fā)展將出現拐點(diǎn)。同時(shí)，隨著(zhù)國內企業(yè)向西部轉移、向東南亞等國家布局等上下游產(chǎn)業(yè)格局變化，將加劇危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)布局調整。部分企業(yè)將被淘汰退出，個(gè)別危險廢物企業(yè)將迎來(lái)擴張機遇。
2.4 危險廢物項目復雜，行業(yè)整合升級難度大危險廢物行業(yè)存在較高的門(mén)檻，主要體現在資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理四個(gè)方面。危險廢物成分復雜、類(lèi)別多，涉及眾多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，包括環(huán)境工程、水、冶金、生物有機化學(xué)等，工藝技術(shù)標準化推廣難度大。危險廢物收運、儲存及安全處置風(fēng)險大，對處置企業(yè)的設施及運營(yíng)管理水平要求高。危險廢物行業(yè)為重資產(chǎn)模式，光大綠色環(huán)保、東江環(huán)保的“在建投資+固定資產(chǎn)+無(wú)形資產(chǎn)/總資產(chǎn)”均在40%以上，單體投資項目通常較大，建設周期較長(cháng)，對企業(yè)自身現金流周轉要求較高[9]。各地區市場(chǎng)環(huán)境和管理舉措存在差異，增加了企業(yè)并購區域項目的難度。
三、促進(jìn)危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)建議
3.1 強化市場(chǎng)運行機制，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求要堅持“政府引導、地方為主、市場(chǎng)運作、社會(huì )參與”的原則，積極引入市場(chǎng)化機制，加快設施建設運維，充分釋放產(chǎn)業(yè)需求。加快危險廢物分類(lèi)收集、集中貯存轉運及無(wú)害化處置等設施建設。各地將危險廢物分類(lèi)收集、中轉庫及無(wú)害化處置設施納入城市基礎設施和公共設施范圍，保障設施用地。嚴格落實(shí)《醫療廢物管理條例》，強化地方政府的醫療廢物集中處置設施建設責任，推動(dòng)醫療廢物集中處置體系覆蓋各級各類(lèi)醫療機構。在監管體系健全、監管效力較高的地區，開(kāi)展危險廢物企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可納入排污許可管理試點(diǎn)，探索危險廢物行業(yè)“放管服”舉措，推動(dòng)形成充分競爭的開(kāi)放市場(chǎng)。
3.2 嚴格行業(yè)監督管理，規范危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展依法嚴厲打擊無(wú)證從事危險廢物收集、利用與處置的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。依法逐步淘汰規模小、技術(shù)落后、選址不合理、污染防治和風(fēng)險防控措施不符合要求的危險廢物、醫療廢物利用處置企業(yè)，積極推進(jìn)危險廢物經(jīng)營(yíng)單位升級改造。推行強制性清潔生產(chǎn)審核，引導危險廢物利用處置企業(yè)采用先進(jìn)適用工藝，科學(xué)發(fā)展。借助“新基建”（新型基礎設施建設）契機，鼓勵危險廢物、醫療廢物處置企業(yè)充分運用物聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統等信息技術(shù)，實(shí)現危險廢物、醫療廢物的收集、轉移、處置環(huán)節的信息化、可視化，并與監管部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，增強各環(huán)節透明度，提高監督管理效率和水平，規范產(chǎn)廢、運廢、治廢、用廢企業(yè)行為。
3.3 完善危險廢物經(jīng)濟政策，保障產(chǎn)業(yè)穩固發(fā)展健全價(jià)格政策，建立健全危險廢物處置收費管理制度，采取市場(chǎng)化和政府指導相結合的收費機制，依法依規查處不良行為，避免壟斷、抬價(jià)處置和變相拒收。鼓勵各?。ㄗ灾螀^、直轄市）建立危險廢物處理處置交易平臺，按照自主參與、公平競價(jià)、公開(kāi)交易的原則，促進(jìn)信息交換和危險廢物交易。推動(dòng)建立危險廢物填埋場(chǎng)封場(chǎng)后的維護管理費用預提制度。強化財政稅收政策，鼓勵各地區加大對危險廢物資源化利用技術(shù)和項目的資金扶持力度，市政工程優(yōu)先采購綠色再生建材產(chǎn)品。落實(shí)好現有資源，綜合利用增值稅、第三方治理所得稅等稅收優(yōu)惠政策。以長(cháng)三角、珠三角、京津冀和長(cháng)江經(jīng)濟帶其他地區等為重點(diǎn)，探索建立危險廢物跨區域轉移處置的生態(tài)環(huán)境保護補償機制，實(shí)現處置能力優(yōu)勢互補。
3.4 培育行業(yè)高端企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)整體水平鼓勵具有一定研發(fā)和生產(chǎn)基礎的企業(yè)開(kāi)發(fā)先進(jìn)適用的危險廢物利用處置技術(shù)和裝備，積極參與國家、地方或行業(yè)綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量標準、有害物質(zhì)限值標準等的制定工作，推廣應用危險廢物綜合利用產(chǎn)品。培育危險廢物環(huán)境管理第三方咨詢(xún)機構，以政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方技術(shù)評估等方式強化技術(shù)服務(wù)，培育危險廢物咨詢(xún)服務(wù)企業(yè)。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)采用企業(yè)并購、項目注資等方式提高市場(chǎng)占有率，提升產(chǎn)業(yè)集中度，開(kāi)展技術(shù)創(chuàng )新，強化運營(yíng)服務(wù)，打造行業(yè)龍頭。
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