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? ? 隨著(zhù)我國經(jīng)濟的持續快速發(fā)展，日益嚴峻的環(huán)境問(wèn)題催生了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的勃興。近十年來(lái)，我國節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)一直保持10%以上的增長(cháng)率?！笆濉逼陂g，環(huán)保產(chǎn)業(yè)總投資有望超過(guò)17萬(wàn)億元，國家對環(huán)境保護的重視程度也越來(lái)越高。我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下，PPP(Public-Private Partnership，政府和社會(huì )資本合作)模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑，受到政府和社會(huì )資本的青睞。PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應用有著(zhù)廣闊的空間和前景，但仍存在很多的問(wèn)題，環(huán)境治理投入量大、時(shí)間長(cháng)、回報率低，暴露出環(huán)保PPP項目落地難，很多項目運行不理想，甚至出現了失敗的案例，給社會(huì )帶來(lái)了巨大的損失。根據國務(wù)院《關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》，污水處理、垃圾無(wú)害處理、環(huán)境綜合治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)發(fā)展方向。2017年7月1日，財政部、住建部、農業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。這標志著(zhù)在污水和垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式。面對“來(lái)勢洶涌”的PPP模式，有必要對其在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應用情況進(jìn)行分析，對應用中出現的問(wèn)題進(jìn)行研究，提出解決問(wèn)題的對策，應對促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構升級，更好推動(dòng)首都經(jīng)濟發(fā)展。
? ? PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用的可行性
? ? 政策帶來(lái)新商機。國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時(shí)帶來(lái)了巨大的環(huán)境壓力。隨著(zhù)生活水平的逐步提高，人民對于環(huán)境質(zhì)量改善方面的要求越來(lái)越高，如何通過(guò)更好的方式推動(dòng)綠色經(jīng)濟的發(fā)展就成為各地政府必須要解決的首要問(wèn)題之一。黨的十八大提出“允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)”。有關(guān)部委連續發(fā)布了一系列行政法規、政府規章和規范性文件，掀起了新一輪PPP項目發(fā)展浪潮。據財政部PPP中心統計：截至2016年12月末，入庫項目11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。
? ? 環(huán)保PPP模式經(jīng)驗豐富。20世紀80年代中期，PPP模式正式引入中國。30多年來(lái)，PPP在中國先后歷了探索、試點(diǎn)、推廣三個(gè)階段，中央及地方政府在PPP規范化、專(zhuān)業(yè)化及本土化方面積極探索，為PPP的規范化發(fā)展奠定了初步的理論和實(shí)踐基礎?？梢哉f(shuō)，中國已經(jīng)形成了自己獨特的PPP治理模式和經(jīng)驗。以北京市豐臺區建筑垃圾處理項目為例，據統計北京市的砂石骨料年需求量約1億噸，市場(chǎng)缺口40%，而另一方面，建筑垃圾卻成為很多地區的困擾因素。在這種背景下，豐臺區建筑垃圾項目應用PPP模式引入社會(huì )資本，把建筑垃圾轉化為骨料，進(jìn)行市場(chǎng)化運營(yíng)，變廢為寶，滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。目前，我國將PPP模式應用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目中，取得不錯的成效，也獲得很多成功經(jīng)驗。這進(jìn)一步說(shuō)明在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中采用PPP模式，會(huì )成為未來(lái)的主流項目實(shí)施方式。
? ? PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用的必要性
? ? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是近年來(lái)逐漸興起的一個(gè)新興行業(yè)，與傳統經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)有一定區別。環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟的39個(gè)大行業(yè)有很多聯(lián)系，與很多縱向門(mén)類(lèi)建立了不可分割的關(guān)系。同時(shí)，它還是一種十分典型的橫向體系，具有非常明確的政策驅動(dòng)性、經(jīng)濟周期性、資金密集性、社會(huì )公益性和技術(shù)導向性等特性。環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，在技術(shù)層面有相對成熟的專(zhuān)業(yè)標準。當前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于技術(shù)力量不足、服務(wù)公眾水平不高、亟須技術(shù)創(chuàng )新的發(fā)展階段。通過(guò)PPP模式逐步引入更多社會(huì )資本，可以彌補社會(huì )資本所擁有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)以及管理經(jīng)驗的不足，有效促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。
? ? 解決資金和效率問(wèn)題。國際經(jīng)驗顯示，當治理環(huán)境污染的投資占GDP 的比例達 1%—1.5%時(shí)，可控制環(huán)境惡化的趨勢；當該比例達到 2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。20世紀 70年代，西方發(fā)達國家環(huán)境保護投資占GDP的比例已達到2%。當前，我國環(huán)保投資額占GDP的比例只達到1.5%—2%，這遠遠不能滿(mǎn)足我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展所面臨的嚴峻環(huán)境生態(tài)問(wèn)題?！度珖鞘猩鷳B(tài)保護與建設規劃》(2015年—2020年)提出，到2020 年，我國環(huán)保投資占GDP 的比例不低于3.5%?，F階段，污染治理重建設、輕管理，設施運行達標率較低，資金使用效率低下的現象依然存在。以污染處置設施的實(shí)際運轉情況為例，有1/3的項目已經(jīng)開(kāi)始運轉，確實(shí)取得了很好的效果；有1/3項目處于半運轉狀態(tài)，而另外1/3則基本上被閑置不用，這必然造成環(huán)保投資的極大浪費，不能有效發(fā)揮其在污染治理中的作用。
? ? 市場(chǎng)化競爭程度不高。從市場(chǎng)主體的分布看，大型國有企業(yè)在資金、技術(shù)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò )等方面占據著(zhù)絕對優(yōu)勢，是我國節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主體。但客觀(guān)上也擠壓了中小企業(yè)的市場(chǎng)生存空間。由于環(huán)保投資利益協(xié)調機制不完善，社會(huì )資本進(jìn)入該領(lǐng)域的動(dòng)力明顯不足。市場(chǎng)不規范，地方保護，以及低價(jià)低質(zhì)等惡性競爭現象屢禁不止，這導致部分社會(huì )資本對環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏投資信心。
? ? 革新能力不足，國際競爭能力不強。當前，以企業(yè)為主體的環(huán)保技術(shù)創(chuàng )新體系不完善，產(chǎn)學(xué)研結合不緊密，技術(shù)開(kāi)發(fā)投入嚴重不足。環(huán)保企業(yè)小而散，缺乏核心技術(shù)，缺乏有競爭力的跨國公司，國際競爭能力不強。以建筑垃圾處理為例，國內企業(yè)基本停留在將建筑垃圾變?yōu)楣橇?、混凝土的常規處理階段，對于美國的微波技術(shù)、德國的干餾垃圾燃燒處理工藝，尚未達到國際水平。
? ? PPP模式對首都環(huán)保產(chǎn)業(yè)的啟示
? ? 提供社會(huì )化的資金解決方案。在傳統模式上，政府是公共物品和服務(wù)的提供者。PPP模式則通過(guò)吸引社會(huì )資本參與公共物品和服務(wù)，使政府獲得更多資金和技術(shù)支持。社會(huì )資本可以運用多種融資方式，為環(huán)保設施籌集資金，從而解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金短缺的問(wèn)題。社會(huì )資本與政府可發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，彌補對方不足。在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行識別并進(jìn)行可行性研究過(guò)程中，需要各個(gè)方面的共同參與。這可以對項目實(shí)施的可行性，在技術(shù)和經(jīng)濟方面進(jìn)行充分論證，進(jìn)一步縮短工作周期，取得可預期的實(shí)施效果。在項目進(jìn)入投融資階段以及后期建設、運營(yíng)過(guò)程中的共同參與，可以有效降低融資難度，提高項目成功概率；可以提高項目在設計和施工方面的創(chuàng )新動(dòng)力，推動(dòng)管理革新，進(jìn)一步提高項目的實(shí)施效率，也有利于繼續降低成本。仍以前述豐臺區建筑垃圾項目為例，如果按照傳統模式，一期工程預算總投資的7.5億元由政府全部出資，而收益為零。通過(guò)PPP模式引入社會(huì )資本，委托項目運營(yíng)30年，采用“生產(chǎn)者付費” “自行獲取資源化再生產(chǎn)品收入”模式，節省了政府投入，充分發(fā)揮了財政資金的杠桿作用。
? ? 促進(jìn)社會(huì )良性競爭。公私合作模式超越了以往政府對公共事業(yè)領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng)。當市場(chǎng)主體參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)建設與產(chǎn)品服務(wù)提供過(guò)程，社會(huì )資本就獲得了實(shí)質(zhì)意義上的選擇機會(huì )，有利于推進(jìn)社會(huì )良性競爭，優(yōu)化項目實(shí)施中的各類(lèi)風(fēng)險負擔。
? ? 促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)普遍技術(shù)門(mén)檻較高，面對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)力量不足、服務(wù)水平不高等困境，PPP模式可引進(jìn)社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗，進(jìn)而提高其服務(wù)質(zhì)量和效率。投資主體的多元化，將促使政府從過(guò)去公共服務(wù)的提供者變成監管者的角色，更有利于減輕政府負擔、發(fā)揮政府作用。PPP模式不僅能有效解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入不足問(wèn)題，還可以保證產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。需要說(shuō)明的是，環(huán)保PPP項目大都耗資巨大，周期長(cháng)，其間可能產(chǎn)生許多不確定因素和很多過(guò)程中的困難。政府應從投融資、政府付費、收益補貼、保證擔保等方面建立多元化的激勵機制，協(xié)助解決PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用中出現的問(wèn)題，吸引更多社會(huì )資本參與到PPP模式中來(lái)，確保社會(huì )資本更好地履行環(huán)保PPP項目合同，滿(mǎn)足其預期收益，使社會(huì )資本在實(shí)現自身盈利的同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì )公共服務(wù)。
? ? 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境?！拔覀冋呦蛞粋€(gè)‘公共產(chǎn)品’和‘外部效應’無(wú)所不在的世界，國家的作用將越來(lái)越突出。因此，國家需要全面重新考慮用什么樣的組織機制來(lái)實(shí)現需求與收益的有效和公平”。促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是首都高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。今后，北京應以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為突破口，研究探索和完善PPP模式的相關(guān)工作機制。PPP模式不應將其作為單一的融資工具，而應從全面深化改革的高度，充分認識PPP模式對于推動(dòng)國家治理能力現代化、深化供給側結構性改革、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)能的重要意義，并將其作為本地區穩增長(cháng)、調結構、惠民生的重要抓手。
