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? ? 和2013年以前的BOT及特許經(jīng)營(yíng)主要為單體項目不同，此輪PPP涌現出許多綜合捆綁打包PPP項目。捆綁類(lèi)PPP項目涉及的合作內容多元、績(jì)效考核標準多樣、付費機制復雜，因此其項目在前期可行性論證上應當特別關(guān)注子項目之間的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。
? ? 原則上，同類(lèi)項目或上下游環(huán)節項目進(jìn)行打包，能更順利落地;相反，無(wú)關(guān)聯(lián)度的捆綁打包，則可能導致很難找到合適的社會(huì )資本、績(jì)效考核難以操作、付費機制不易理順。我們對于非關(guān)聯(lián)打包有過(guò)批評。
? ? 項目捆綁的幾種情形
? ? 我們對財政部PPP綜合信息平臺中環(huán)保PPP進(jìn)行分析，將捆綁類(lèi)環(huán)保PPP項目歸為以下幾種情形。
? ? 1.同一類(lèi)項目整體打包
? ? 比如，單個(gè)村鎮污水處理項目體量較小，單位運營(yíng)成本高，很難吸引投資人，如將多個(gè)相鄰的村鎮污水項目進(jìn)行打包，則整體上有更好的吸引力。
? ? 例如，財政部PPP示范項目——福建省龍巖市4個(gè)縣(區)鄉鎮污水處理廠(chǎng)網(wǎng)一體化PPP項目，將龍巖市新羅區、永定區、連城縣和武平縣4個(gè)縣(區)的鄉鎮污水處理廠(chǎng)及配套管網(wǎng)捆綁打包實(shí)施，共涉及31個(gè)鄉鎮，污水處理總規模約11萬(wàn)噸/日，配套管網(wǎng)總長(cháng)約190千米，項目總投資約6.72億元。
? ? 2.上下游環(huán)節的子項目打包
? ? 比如將城市道路清掃保潔、垃圾收運到垃圾處理這些環(huán)節整體打包為一個(gè)PPP項目，以便政府全流程監管，也有利于中標社會(huì )資本做全做強產(chǎn)業(yè)鏈。以財政部PPP示范項目——河北省滄州市下屬河間市環(huán)衛服務(wù)市場(chǎng)化項目為例，該項目一體化管理，提高河間市的整體市容市貌。
? ? 項目包括河間市環(huán)衛服務(wù)市場(chǎng)化和生活垃圾填埋場(chǎng)市場(chǎng)化兩個(gè)部分，其基本情況如下：前者為城區及周邊村莊的道路清掃保潔、生活垃圾的收運、公共廁所的管理和保潔，以及糞便抽運、垃圾中轉站的運營(yíng)管理、冬季除雪鏟冰和各項應急保障;后者為第一生活垃圾填埋場(chǎng)的運營(yíng)和未來(lái)第二生活垃圾填埋場(chǎng)的市場(chǎng)化運營(yíng)。
? ? 3.鄰近子項目打包
? ? 以南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項目為例。該項目實(shí)際包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀(guān)工程、污水廠(chǎng)建設工程、海綿城市示范工程、信息監控工程7個(gè)子項目。
? ? 這些子項目在分布上鄰近，且存在直接或間接的關(guān)聯(lián)，如污水治理與河道截污、河道生態(tài)等密切相關(guān)，污水運營(yíng)不正常將影響整個(gè)河道的治理效果和生態(tài)環(huán)境。
? ? 4.關(guān)聯(lián)度弱甚至“拉郎配”的項目打包
? ? 這種情況在PPP規范政府付費類(lèi)項目之后更多出現。比如華北某園區污水處理PPP項目，捆綁了園區多條道路工程。又如PFI模式之下有些水環(huán)境綜合治理項目，將黑臭水體治理、園林景觀(guān)、收費公園等捆綁在一起，有刻意做成可行性缺口補助類(lèi)項目而逃離政府付費類(lèi)規范管理的嫌疑。我們認為這種操作稀釋了項目的核心邏輯，不利于項目的實(shí)施落地。
? ? 以上4種捆綁的情形，在環(huán)保實(shí)操中普遍存在。但每一種情形下的捆綁PPP項目，實(shí)施落地會(huì )呈現很大的差異。其中原因，則在于子項目之間是否高度關(guān)聯(lián)。
? ? 高度關(guān)聯(lián)也可能影響打包類(lèi)項目實(shí)施
? ? 以西南某地“一水兩污”打包PPP項目為例。該項目將當地多個(gè)縣市的鄉鎮自來(lái)水及供水管網(wǎng)、污水處理廠(chǎng)及污水管網(wǎng)、垃圾中轉站及垃圾處理廠(chǎng)、垃圾滲濾液處理設施打包，涉及當地多個(gè)縣市的近百個(gè)鄉鎮，投資額近50億元。但項目多次招標均因參與的企業(yè)不足法定人數而終止。
? ? 究其原因，主要在于項目表面有關(guān)聯(lián)度(供水與污水處理是上下游、污水處理和垃圾處理同為污染治理)，但面臨涉及區縣多導致難以協(xié)調、主管部門(mén)不同導致不好統籌、項目類(lèi)型有別而績(jì)效考核難、綜合性太強導致付費機制不順等問(wèn)題。能夠同時(shí)具備參與多種類(lèi)型項目實(shí)施的社會(huì )資本畢竟是少數，而為拿項目臨時(shí)組建的聯(lián)合體也很難避免利益協(xié)調，合作陷入“聯(lián)而不合”、互相扯皮的局面。
? ? 對于“拉郎配”式的無(wú)關(guān)聯(lián)項目捆綁，雖在理論上有“肥瘦搭配”的說(shuō)法，但實(shí)操中遇到的問(wèn)題恐怕會(huì )多到無(wú)法招架。因此，項目捆綁應謹慎為好，高度關(guān)聯(lián)是打包的前提條件之一，最佳結果應該是達到集成績(jì)效。
? ? PPP捆綁打包的趨勢
? ? ——以安康水環(huán)境項目為例
? ? 1.水環(huán)境項目趨向“大捆綁”，要求社會(huì )資本有很強的綜合運營(yíng)能力
? ? 安康中心城區水環(huán)境PPP項目(下稱(chēng)“安康水環(huán)境項目”)包括14個(gè)子項目，覆蓋供水、排水/污水處理、管網(wǎng)、污泥處理等多個(gè)領(lǐng)域，且子項目之間存在直接關(guān)聯(lián)。顯然，逐個(gè)子項目設計為PPP進(jìn)行操作的話(huà)，流程煩瑣、主體眾多、考核復雜，如能一次性擇優(yōu)選擇專(zhuān)業(yè)的社會(huì )資本方，則有助于本區域整體水務(wù)及水環(huán)境業(yè)務(wù)的統籌監管、績(jì)效考核和依效付費。
? ? 2.社會(huì )資本業(yè)務(wù)走向多元化，組成聯(lián)合體參與團隊作戰
? ? 水環(huán)境綜合治理項目捆綁的類(lèi)型、子項目數量越多，對社會(huì )資本的能力要求也就越高。在不少類(lèi)似PPP項目上，多方社會(huì )資本方組成聯(lián)合體投標的情況很常見(jiàn)，因為此類(lèi)項目并非一兩家社會(huì )資本方能夠承接的綜合性很強的項目。
? ? 我們注意到，個(gè)別PPP項目，聯(lián)合體竟然有5～6家單位，包括設計單位、污水處理單位、園林綠化單位、財務(wù)投資人等。聯(lián)合體成員眾多，在PPP合同前期貌似形成利益共同體，但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中利益關(guān)系復雜、出現難以協(xié)調的可能性極大。這種局面，對于實(shí)施業(yè)務(wù)多元化戰略的社會(huì )資本而言，具有一定的優(yōu)勢。
? ? 3.項目付費機制復合化，對社會(huì )資本績(jì)效考核的難度加大
? ? 子項目性質(zhì)不同，付費自然不一樣。安康水環(huán)境項目中，項目公司通過(guò)污水處理費收入、污泥處置費收入、供水服務(wù)費收入，以及政府提供的可行性缺口補貼(準經(jīng)營(yíng)性項目)和可用性服務(wù)費、養護服務(wù)費(非經(jīng)營(yíng)性項目)獲得項目收益。
? ? 中標價(jià)是：首年供水單價(jià)1.72元/噸;首年污水處理單價(jià)2.89元/噸;可用性服務(wù)費為15 399萬(wàn)元。與此相對應，此類(lèi)項目績(jì)效考核難度明顯加大，每個(gè)方面的運營(yíng)效果都可能影響付費比例及付費金額。
? ? 4.地方政府監管標準綜合化，對政企雙方合作是極大考驗
? ? 項目綜合性強，政府雖在前期PPP流程及招采社會(huì )資本方面比逐個(gè)運作省時(shí)、省力，但后期建設運營(yíng)監管的工作量、實(shí)操難度將加大。如安康水環(huán)境項目涉及供水、污水及污泥等領(lǐng)域，具體有新建、提標改造、遷建等多種性質(zhì)，并非每個(gè)單項績(jì)效考核標準達標就大功告成。這意味著(zhù)地方政府監管標準也將是綜合性的、系統性的，對實(shí)施機構的監管能力有更高的要求。
? ? E20環(huán)境平臺對包括財政部PPP示范項目在內的項目實(shí)施落地情況跟蹤發(fā)現，PPP合同對績(jì)效考核、監管機制等多為原則性約定，缺乏績(jì)效考核管理辦法和實(shí)施細則。在項目建設期結束、進(jìn)入運營(yíng)期前，相關(guān)辦法和細則未明確，政府和社會(huì )資本之間將難以操作。因此，對于水環(huán)境綜合治理項目，地方政府和中標社會(huì )資本應對PPP績(jì)效考核及依效付費等事項進(jìn)行細化、綜合和具體化，方能可用、好用。
