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? ? 公私合營(yíng)模式(PPP模式)作為一種解決地方政府城市化建設資金需求的創(chuàng )新手段，在中央各部委的力推下，迅速達到前所未有的熱度。在這其中，環(huán)保類(lèi)型的PPP項目也在全國多地逐步展開(kāi)。據了解，目前很多企業(yè)已在新能源、固廢處理、環(huán)保水務(wù)等領(lǐng)域積極進(jìn)行PPP探索實(shí)踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發(fā)電、常州新北垃圾發(fā)電等項目等。針對這些項目，不少業(yè)內人士也對目前PPP模式在環(huán)境保護方面的應用模式進(jìn)行了總結。本期我們將邀請專(zhuān)家對此一探究竟。
? ? PPP(Public-Private?Partnership)即政府和社會(huì )資本合作模式，PPP模式在環(huán)境保護中的運用分為3個(gè)層次：第一，環(huán)保項目層次，如大型污水處理廠(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復基金;第三，區域或者流域環(huán)境保護層次，如PPP模式生態(tài)城建設基金、PPP模式流域水環(huán)境保護基金等。PPP區域環(huán)?；鹱畲蟮奶厣强山鉀Q中低利潤環(huán)保項目的融資困境，有助于實(shí)現政府資本、社會(huì )資本和環(huán)保企業(yè)三方的共贏(yíng)。
? ? 單一環(huán)保項目的PPP模式——覆蓋面最廣
? ? 單一環(huán)保項目PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著(zhù)基礎設施民營(yíng)化的建設而發(fā)展的。環(huán)?；A設施多屬于大型投資類(lèi)項目，如一個(gè)污水處理廠(chǎng)的投資經(jīng)常高達十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專(zhuān)項管理項目投資資金并組織建設和運營(yíng)，而投資回報也是基于項目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒(méi)有關(guān)系。比如，污水處理廠(chǎng)主要是通過(guò)污水處理費來(lái)回收投資并獲得利潤。
? ? 目前，污水處理廠(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)采用的基本是PPP模式項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動(dòng)了城鎮環(huán)境基礎設施建設，城市生活污水處理廠(chǎng)數量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時(shí)，由于實(shí)施了PPP模式，培育了一批專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng )新，提升了環(huán)境基礎設施的建設和管理水平。
? ? 但也存在一些急需解決的問(wèn)題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價(jià)格缺乏調整機制。比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，并未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營(yíng)企業(yè)自行承擔由此而增加的運營(yíng)成本，致使其財務(wù)不可持續。
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金——財政資金的占比不高
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，是指財政資金參與市場(chǎng)的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導其投向環(huán)境保護的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金的范疇。國外并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)關(guān)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，比較通用的說(shuō)法是“Green?Venture?Capital”或“Environmental-related?VC”即綠色風(fēng)險投資。
? ? 結合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項目提供投融資的一種新興工具。通過(guò)發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來(lái)，為環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持，并在適當時(shí)機抽回資本，以獲得資本增值。
? ? 在該基金的構成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人GP(General?Partner)進(jìn)入基金的管理機構，而只是作為有限合伙人LP(Limited?Partner)。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資風(fēng)險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，我國已經(jīng)試點(diǎn)的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復產(chǎn)業(yè)基金。
? ? PPP模式區域或流域環(huán)?；稹蕴幱谠圏c(diǎn)階段
? ? PPP模式區域環(huán)?；鹗荘PP的創(chuàng )新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區域環(huán)?；饘牟皇菃我豁椖?，而是一個(gè)項目包，項目包內分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來(lái)自多個(gè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應的設計來(lái)降低風(fēng)險，提高項目包整體收益。
? ? 另外，PPP模式區域環(huán)?；鹁哂胸灤㏄PP模式的以項目為基礎、以合同為核心、以特許經(jīng)營(yíng)權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營(yíng)為一體的特征。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規定了的，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權讓渡和合同管理，為該項目包專(zhuān)門(mén)組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標，以及為達到該環(huán)境目標所必須實(shí)施的所有項目，含中低利潤項目和無(wú)利潤項目。這種基金實(shí)際上是把整個(gè)區域或者流域的環(huán)境保護作為一個(gè)大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應，使原來(lái)并不盈利的環(huán)保項目，通過(guò)財政的加入，復合產(chǎn)業(yè)鏈的設計，使整個(gè)項目包的總收益達到可以吸引社會(huì )資本的水平。
? ? PPP模式的區域或流域環(huán)境保護基金，在國外已經(jīng)運用，但在我國還在試點(diǎn)階段，主要運用于生態(tài)城建設或者流域保護。PPP模式區域或者流域環(huán)?；鸫偈沟胤秸诹饔蛩h(huán)境保護等領(lǐng)域中改變思路，積極引入市場(chǎng)化機制，增強自身造血功能。它具有以下特點(diǎn)：
? ? 第一，PPP模式區域環(huán)?；鹜ㄟ^(guò)扶持有利于區域或者流域環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)群來(lái)達到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成后實(shí)現區域或者流域環(huán)境保護的自我實(shí)現和完全的市場(chǎng)化運作。這種PPP模式區域環(huán)?；鸬脑O計實(shí)際就是該流域水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)規劃過(guò)程，財政資金通過(guò)參與基金對這些有利于水環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，當這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)20~30年的財政合作和扶持后，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場(chǎng)中獨立運作時(shí)，流域水環(huán)境保護的自我造血機制就完成了。
? ? 第二，PPP模式區域環(huán)境保護基金具有風(fēng)險控制和資源整合的優(yōu)勢。這種模式最大限度地發(fā)揮了PPP項目運作復雜系統工程的特點(diǎn)，通過(guò)在基金平臺上構建技術(shù)創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )、商業(yè)模式創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )、各種融資工具和手段的配合網(wǎng)絡(luò )，來(lái)降低風(fēng)險控制成本和提高整個(gè)項目包的收益率。
? ? 第三，PPP區域環(huán)境保護基金可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著(zhù)階段性的困難，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領(lǐng)域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由于宏觀(guān)調控政策的轉型而出現的暫時(shí)性財政困難之間將會(huì )產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，尤其對地方政府而言。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)的清理歸類(lèi)中，中低利潤的環(huán)保項目面臨著(zhù)極大的挑戰，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護極為需要的。PPP區域環(huán)?；鹱畲蟮奶厣褪强梢越鉀Q中低利潤環(huán)保項目的融資困境，而且這種創(chuàng )新的PPP環(huán)?；鹂梢詫?shí)現政府資本、社會(huì )資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏(yíng)。
? ? 隨著(zhù)第三方治理和環(huán)境合同績(jì)效管理的推行，這種區域PPP項目在環(huán)境領(lǐng)域所占的比重越來(lái)越多。財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》基于環(huán)境保護新形勢新任務(wù)，結合水污染防治行動(dòng)計劃現實(shí)需求，在PPP適用范圍上進(jìn)行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環(huán)境修復、污染場(chǎng)地修復、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個(gè)區域集中打包通過(guò)環(huán)境合同績(jì)效管理來(lái)運作的區域PPP項目。
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