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? ? 隨著(zhù)農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農村生活污水和垃圾處理成為人們普遍關(guān)注的現實(shí)問(wèn)題，但現有的農村生活污水和垃圾處理模式難以解決農村的環(huán)境污染問(wèn)題。本文主要就我國農村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，推動(dòng)該類(lèi)項目的實(shí)踐操作。
? ? 一、農村生活污水和垃圾處理現狀
? ? 我國很早就提出了農村生活垃圾村收集、鎮轉運、縣處理的垃圾收集處理思路，但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統工作，至今只有縣城及部分鄉鎮所在地的垃圾得到轉運處理。農村污水處理同垃圾處理一樣，最好的也只延伸到了鄉鎮。大部分地區垃圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾和污水靠下雨沖入河流，造成河流和大氣污染。
? ? 一、農村生活污水和垃圾處理現狀
? ? 1.農村基礎環(huán)保設施滯后，管理體系缺乏
? ? 由于農村區域特點(diǎn)，農村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮污水處理廠(chǎng)處理規模相比，農村生活污水處理設施的處理規模大多數在幾百?lài)嵶笥?，無(wú)法形成規模效益，且農村人口居住分散，污水收集困難，并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉二元經(jīng)濟結構，加之農業(yè)廢棄物排放量巨大，超過(guò)了環(huán)境承納能力，基層政府提供農村環(huán)?；A設施建設嚴重不足，缺乏有效的公共服務(wù)投融資機制和政策等管理體系，絕大多數鄉村基本沒(méi)有能力單獨建設和管理污水處理設施。
? ? 2.單純依靠政府投入，資金不足
? ? 農村生活污水、垃圾處理設施屬于公共基礎設施，政府具有建設的主導責任。但農村地廣人稀，污水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農業(yè)縣，財力相對薄弱，政府投入經(jīng)費明顯不足。
? ? 3.農村宣傳教育不夠深入
? ? 受人力、資金條件限制，環(huán)境污染宣傳教育還沒(méi)有真正深入到農村?；鶎痈刹凯h(huán)保法制觀(guān)念薄弱，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護，加之農民學(xué)歷偏低，意識不到環(huán)境保護的重要性，依法維權意識薄弱，對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足，日常生產(chǎn)、生活缺乏指導學(xué)習資料，難以適應新農村建設的需要。
? ? 三、PPP模式的應用及創(chuàng )新模式選擇
? ? 1.PPP模式的應用
? ? PPP模式即政府和社會(huì )資本合作。財政部于2014年5月正式設立了政府與社會(huì )資本合作的工作領(lǐng)導小組，PPP模式進(jìn)入規范化軌道。近年來(lái)，PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應用成效。2017年7月1日，財政部、住房和城鄉建設部、農業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式。
? ? 2.PPP創(chuàng )新模式選擇
? ? 根據我國政策要求，農村基礎設施建設運作模式有以下3種：
? ? （1）政府傳統建設模式
? ? 對于財力比較充裕的地區，政府通過(guò)招投標方式，選擇施工建設方，由政府財政出資完成農村生活污水、垃圾處理等基礎設施建設，后由政府自行運營(yíng)或委托運營(yíng)。該模式要求政府具有充裕的財政資金，用于安排建設，同時(shí)要求政府具有較高專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力或運營(yíng)管理能力，從技術(shù)和管理上，滿(mǎn)足農村生活污水、垃圾處理運營(yíng)的需要。但就目前基層財力現狀而言，無(wú)疑是紙上談兵。
? ? （2）政府購買(mǎi)服務(wù)模式
? ? 政府購買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。根據《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的要求，嚴禁將建設工程與服務(wù)打包作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目，因此購買(mǎi)服務(wù)應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項，列入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程，不在政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄中。
? ? （3）PPP模式
? ? 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng )新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出，支持各地通過(guò)政府和社會(huì )資本合作模式，引導社會(huì )資本投向農村基礎設施領(lǐng)域?！掇r村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，鼓勵各類(lèi)企業(yè)積極參與農村人居環(huán)境整治項目，規范推廣PPP模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì )資本參與農村垃圾污水處理項目。
? ? 四、案例分析
? ? 本文針對以上3種模式，依據財政部政府和社會(huì )資本合作中心平臺管理庫“常州市武進(jìn)區農村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物有所值進(jìn)行分析。
? ? 1.案例概況
? ? 本工程涉及對常州市武進(jìn)區下轄的徨里鎮、嘉澤鎮、禮嘉鎮、洛陽(yáng)鎮、前黃鎮、雪堰鎮和牛塘鎮7個(gè)建制鎮、602個(gè)自然村進(jìn)行生活污水收集與處理，受益戶(hù)數為36752戶(hù)；其中一期工程涉及215個(gè)自然村，受益戶(hù)數為15074戶(hù)。投資估算總額為24321.01萬(wàn)元，其中建設投資費用23862.19萬(wàn)元，建設期貸款利息458.82萬(wàn)元。擬采用PPP模式，進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)合作，共同組建成立項目公司負責項目建設及運營(yíng)管理，并在合作期末移交給政府。
? ? 2.物有所值(VfM)分析
? ? 根據本項目特點(diǎn)，不適宜采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式。
? ? 武進(jìn)區財政局根據《關(guān)于印發(fā)的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求，組織政府相關(guān)部門(mén)、財政、資產(chǎn)評估、會(huì )計、金融等經(jīng)濟方面專(zhuān)家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面專(zhuān)家召開(kāi)物有所值評價(jià)專(zhuān)家論證會(huì )，通過(guò)比較PPP模式和政府傳統建設模式的優(yōu)劣，采用定性、定量?jì)煞N方式對該項目進(jìn)行論證。
? ? （1）定性分析
? ? 經(jīng)論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評價(jià)得分為84.24分，高于合格標準(60分)，通過(guò)物有所值定性評價(jià)。
? ? （2）定量分析
? ? 本項目采用政府傳統建設模式，通過(guò)招標采購，政府自建自營(yíng)項目產(chǎn)生的成本的凈現值(PSC)為21363萬(wàn)元；采用PPP模式，項目所承擔的全生命周期成本的凈現值(PPP)為20127萬(wàn)元；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬(wàn)元。
? ? 物有所值定量評價(jià)PPP值小于PSC值，物有所值量值和指數均為正，該項目適合采用PPP模式實(shí)施。
? ? 綜上所述，本項目采用PPP模式比采用傳統方式將節省成本費用，同時(shí)本項目交付給社會(huì )資本來(lái)做，可充分發(fā)揮社會(huì )資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，提高項目運營(yíng)效益，推動(dòng)項目的長(cháng)期穩定運營(yíng)。
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? ? 五、推行農村生活污水和垃圾處理PPP模式實(shí)施要點(diǎn)分析
? ? 對目前農村生活污水和垃圾處理項目，無(wú)論是從政策導向還是現實(shí)選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是在項目設計和實(shí)施操作過(guò)程中，還需要關(guān)注以下問(wèn)題：
? ? 1.合理確定邊界條件，風(fēng)險共擔
? ? 農村各地區區域差別較大，需按照地區差異，因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式，合理確定項目合作邊界條件、合作內容，明確政府和社會(huì )資本的責權利的劃分，確定政府和社會(huì )資本的風(fēng)險承擔方式，合理共擔風(fēng)險。
? ? 2.高效區域統籌安排
? ? 農村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小，居民住宅區域分散，無(wú)法形成規模效益，若按各行政村單獨立項審批實(shí)施，會(huì )導致縣域范圍內類(lèi)似小型項目居多，前期費用翻倍增加。因此政府應由旗縣相關(guān)主管部門(mén)統籌安排，成立項目實(shí)施領(lǐng)導小組，將農村生活污水和垃圾處理項目整體打包，將縣域范圍內的農村生活污水和垃圾處理項目進(jìn)行捆綁實(shí)施，統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理，提升項目的規模效益，提高項目收益能力，吸引實(shí)力過(guò)硬的社會(huì )資本。而且采用項目整體打包立項的辦法，還可以降低前期各類(lèi)咨詢(xún)費用，節省人力、物力，提高審批、實(shí)施效率。
? ? 3.理清土地供應問(wèn)題
? ? 農村土地是集體所有、依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地，簡(jiǎn)稱(chēng)為農地。農村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數集中在居民聚集區，單個(gè)項目體量小，占地選址零星分散，不符合土地利用整體規劃，根據《關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革做好農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(鎮)土地利用總體規劃可以預留少量(不超過(guò)5%)規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業(yè)設施、鄉村設施等建設”的規定，項目實(shí)施可利用預留建設用地指標解決土地供應指標問(wèn)題。
? ? 4.加強政府專(zhuān)項資金整合
? ? 目前農村生活污水和垃圾處理項目，由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個(gè)行業(yè)主管部門(mén)分管，均有各類(lèi)政府專(zhuān)項資金，可以用于項目建設和運營(yíng)補貼支付，縣政府在整合項目的同時(shí)，也可以整合不同渠道下達的專(zhuān)項資金，根據其建設內容、來(lái)源和用途要求，合理規劃安排，利用好各項補助資金，提高專(zhuān)項資金使用效益，減輕財政支付壓力。
? ? 5.完善定價(jià)調價(jià)機制
? ? 當前農村生活污水和垃圾處理的價(jià)格形成機制不完善，污水垃圾處理農戶(hù)繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農戶(hù)繳費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機制，綜合考慮建設運營(yíng)成本、財政承受能力、農村居民意愿，合理確定服務(wù)價(jià)格水平和補償機制，是此類(lèi)項目的難點(diǎn)問(wèn)題。
? ? 6.建立合理的運營(yíng)補償機制
? ? 農村生活污水和垃圾處理項目，在誰(shuí)污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)付費無(wú)法推行的情況下，設置合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的縣，一方面，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統籌政府各類(lèi)資金，支持農村生活污水和垃圾處理。另一方面，結合垃圾的資源化利用，增強項目的經(jīng)營(yíng)性，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區、鄉村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)和建設，增加運營(yíng)第三方收益來(lái)源。
? ? 7.充分調動(dòng)農民參與積極性
? ? 農村生活污水和垃圾處理，與農民的利益息息相關(guān)，項目設計應充分考慮調動(dòng)農民參與積極性。鼓勵社會(huì )資本與村鎮村民自治組織、新興農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體密切合作，引導農民參與項目規劃和實(shí)施，推行村莊保潔員制度，通過(guò)分散式污水垃圾的資源化利用，為農民提供肥料和能源，使農民得到實(shí)惠，完善與農戶(hù)的利益聯(lián)結機制，建立長(cháng)期穩定的合作關(guān)系。
? ? 8.加強績(jì)效監督考核
? ? 為確保農村生活污水和垃圾處理項目長(cháng)期穩定運營(yíng)，應加強項目的運營(yíng)績(jì)效考核，建立績(jì)效考核與付費掛鉤機制。通過(guò)建立戶(hù)、村、鎮、縣(旗)的多級監督管理考核機制，設立績(jì)效考核小組，確保項目穩定運營(yíng)，提高項目運營(yíng)的效率和效果。
